از اروگوئه تا ترنبری – بازگشت «یکجانبهگرایی تهاجمی»[1]
Rohan
مترجم: شایان فرحی رستمکلایی
دانشجوی دکتری حقوق بینالملل دانشگاه علامه طباطبایی
ویراستارعلمی: دکترفاطمه کیهانلو
عضو هیئت علمی دانشگاه آزاد اسلامی
حسب «نظریه تجارت دوچرخهای (یا نظریه دوچرخه در تجارت)» نظام تجارت جهانی مانند یک دوچرخه باید با سرعت ثابتی به سوی تجارت آزاد حرکت کند؛ هر گونه واماندگی در حرکت رو به جلو نظام چندجانبه را به دلیل فشارهای حمایتگرایانه[2]، محکوم به سقوط و واژگونی میسازد. ایالات متحده آمریکا به عنوان کشور پیشرو تجارت در جهان، همواره نیروی اصلی «هدایت» و «انتشار» این نظام شناخته میشد. با این حال، تحولات اخیر نشان میدهد که آمریکا نه تنها با تبدیل تعرفهها به سلاح، از دوچرخه نظام تجارت چندجانبه دل بریده، بلکه عامدانه حرکت آن را متوقف نموده و در معرض خطر فروپاشی کامل قرار داده است.
در وضعیتی که کشورهای سراسر جهان در تلاش هستند به باران تعرفههای دولت «ترامپ ۲.۰» واکنش نشان دهند، پرسشی کلیدی شکل می گیرد: آیا «یکجانبهگرایی تهاجمی» آمریکا صرفاً یک انحراف موقت است یا هنجاری جدید – هنجاری که میتواند فروپاشی نظام تجارت چندجانبه را شتاب بخشد؟ اگرچه آینده نامعلوم است، این یادداشت تلاش میکند تحولات کنونی را در پرتو وقایع گذشته تحلیل کرده و حوادث آتی را ارزیابی نماید.
درک پارادایم جدید – «نظام ترنبری»
«نظام ترنبری» نام خود را از عمارت ترنبری ترامپ در اسکاتلند یعنی محل انعقاد موافقتنامه ژوئیه ۲۰۲۵ میان ایالات متحده و اتحادیه اروپا وام گرفته است. ایالات متحده با توسل به این نظام که تعرفههای یکجانبه وجه ممیزه آن است، بنیان نظم جدید تجارت جهانی که در آن به جای مقررات سازمان تجارت جهانی (WTO) ترکیبی معقول از تعرفهها، دسترسی به بازار خارجی و قراردادهای سرمایهگذاری جهت دستیابی به اهداف اقتصادی و سیاسی به کار گرفته میشود را پیریزی میکند.
در مقالهای که به تازگی در نیویورک تایمز منتشر شد، جامیسون گریر(Jamieson Greer)، نماینده تجاری ایالات متحده، منطق ورای این پارادایم جدید تجاری را تشریح کرد. با این استدلال که نظام پسا برتونوودز برای آمریکا دیگر پایدار نبوده و منجر به عقب ماندگی صنعتی و از دست رفتن مشاغل شده است. به گفته او، رقبایی مانند چین– از طریق یارانهها، دستکاری ارز و استانداردهای سست –از ضعفهای سازمان تجارت جهانی بهره بردهاند.
در مقابل، گریر اعلام کرد که رویکرد دوجانبه تهاجمی رئیس جمهور ترامپ –که با «دور ترامپ» در دوم آوریل با تعرفههای متقابل آغاز شد – فوقالعاده مؤثر بوده است؛ چرا که دسترسی بیسابقه و سریع به بازارها را تضمین کرده و منافع ملموسی برای کارگران آمریکایی به همراه داشته که بسیار بهتر از ماحصل دههها مذاکرات چندجانبه راکد بوده است.
حسب مراتب فوق «نظام ترنبری» در حال ظهور، نمایانگر یک گسست اساسی از نظام با دقت تنظیمشده تجارت قاعدهمحور است که طی چندین دور مذاکرات چندجانبه طاقتفرسا و از منظر تاریخی بر پایه عمل متقابل، عدم تبعیض و رقابت منصفانه با الزام به حلوفصل اختلاف شکل گرفته بود. پارادایم جدید تعرفهها را به عنوان ابزار اصلی سیاستگذاری اقتصادی دولت در نظر میگیرد؛ ابزاری که هم علیه دوستان و هم دشمنان به کار گرفته میشود تا کسری تجاری آمریکا را کاهش دهد؛ درآمدهای عمومی مالی را افزایش دهد؛ امتیازاتی از بازارهای خارجی به دست آورد؛ و جریان سرمایهگذاری را به سمت صنایع آمریکایی هدایت کند. همچنین این سیستم، به طور چشمگیری، از اقدامات تجاری به عنوان سلاحی برای پیشبرد اهداف ژئوپلیتیک و استراتژیکی که فراتر از اهداف صرفاً تجاری هستند، استفاده میکند.
درسهایی از گذشته – بازبینی سالهای موافقتنامه عمومی تعرفه و تجارت
«یکجانبهگرایی تهاجمی» اخیر ایالات متحده یادآور تاکتیکهایی است که در دهههای ۷۰ و ۸۰ استفاده شد؛ در آن زمان، اقتصاددانی به نام جگدیش باگواتی (Jagdish Bhagwati) برای اولین بار این اصطلاح را به کار برد. اصطلاحی که الگوی تاریخی رفتار آمریکا در تهدید به بستن بازارهای خود را توصیف میکند تا شرکای تجاری را وادار نماید بازارهایشان را باز کنند و یا از اقداماتی که از نظر استانداردهای صرفا آمریکایی «غیرمعقول» تلقی میشوند، دست بکشند.
قانون تجارت 1974 (The 1974 Trade Act) «یکجانبهگرایی تهاجمی» آمریکا را با تصویب ماده ۳۰۱ نهادینه کرد. کنگره آمریکا که از فرآیندهای کند و سیاسیشده گات (General Agreement on Tariffs and Trade) به ستوه آمده بود، به رئیسجمهور اختیار داد تا در برابر آنچه «روشهای تجاری غیرمنصفانه» تلقی میشد، به صورت یکجانبه اقدام تلافیجویانه انجام دهد. ماده ۳۰۱ به مثابه تفویض اختیارات کنگره طراحی شده بود تا در زمانی که سازکارهای سنتی نتوانند منافع آمریکا را حفظ کنند، امکان اقدام اجرایی را فراهم آورد.
ماده ۳۰۱ در ده سال ابتدایی پس از تصویب کاربرد محدودی داشت و این موضوع باعث سرخوردگی حامیان آن در کنگره شد؛ حامیانی که دو بار (در سالهای ۱۹۷۹ و ۱۹۸۴) آن را اصلاح کردند تا ضربالاجلهای سختگیرانهتری را اعمال و تشویق نمایند. استناد به این ماده در اواخر دهه ۸۰ به شدت افزایش یافت و عمدتاً حمایتگرایی ژاپن، روشهای غیرمنصفانه و کسری تجاری را هدف قرار داد. ظهور ژاپن به عنوان یک بازیگر بزرگ در نظام تجارت جهانی این تصور را در آمریکا تقویت کرد که ژاپن به قوانین بازی منصفانه پایبند نیست و به طور فزایندهای به عنوان «سواری بگیری فرصت¬طلب (Free rider)» در نظام تجارت بینالمللی دیده میشد.
کنگره به سبب استمرار نارضایتی، در قانون جامع تجارت ۱۹۸۸ (Omnibus Trade Act) ماده ۳۰۱ را بیش از پیش تقویت کرد و مقررات «ماده ۳۰۱ ویژه» و « ۳۰۱ فوقالعاده» را وضع نمود. آمریکا در اواخر دهه ۸۰ با وضع ۱۰۵ میلیون دلار تعرفه بر واردات برزیل و تحریم برزیل و هند طبق مقررات ۳۰۱/ ۳۰۱ فوقالعاده و افزایش تعرفهها بر صادرات کشاورزی اتحادیه اروپا در جریان مناقشه گوشت گاو هورمونی ماده 301 را به صورت تهاجمی به موقع اجرا گذاشت. بدین ترتیب، ابزاری که در اصل علیه ژاپن طراحی شده بود، به سرعت به عنوان یک «چماق» مفید علیه متحدان آمریکا مانند اتحادیه اروپا، کره جنوبی و تایوان برای کسب دسترسی به بازار به کار گرفته شد.
علاوه بر این، ضعف بنیادین در سازکار حلوفصل اختلافات گات – که بر پایه صرفاً داوطلبانه عمل میکرد – شکایتهای آمریکا را تعمیق و به چرخش آن به سمت یکجانبهگرایی کمک کرد. چارچوب گات – که بر اساس اجماع مثبت بود – به طرفهای معترض اجازه میداد که تشکیل هیئت حل اختلاف یا تصویب احکام نامطلوب را وتو کنند؛ در نبود ضربالاجل الزامآور، این امکان وجود داشت که روند رسیدگی با تأخیرهای شکلی بیپایان مواجه شود. این به معنای آن بود که طرف دعوا میتوانست به راحتی مانع تشکیل هیئت شود، از پذیرش گزارش نهایی هیئت خودداری ورزد یا اجرای مراحل دادرسی را به تعویق بیندازد و با این کار طرف مقابل را به سبب عدم پایبندی و همکاری، در تنگنا قرار دهد.
ایالات متحده برخی از این ضعفهای ساختاری را مستقیماً در چندین مناقشه تجاری پر سروصدا با اتحادیه اروپا تجربه کرد؛ به ویژه در مورد محصولات کشاورزی مانند تعرفههای دانه¬های روغنی، امتیازات مرکبات مدیترانهای و یارانههای ماکارونی. در نتیجه، سرخوردگی آمریکا بیشتر شده و سرانجام به استفاده از اقدامات تجاری یکجانبه خارج از چارچوب نظام چندجانبه به عنوان راه جایگزین تشویق شد.
رجوع به آینده – آیا «نظام ترنبری» استاندارد جدید است؟
اگرچه اقدامات اخیر تهاجمی تعرفهای ایالات متحده یادآور یکجانبهگرایی اواخر دوران گات است، بحران کنونی اما بر پایه چند دلیل، تهدیدی بسیار جدیتر و پایدارتر برای نظام تجارت چندجانبه به شمار میرود.
نخست، استفاده تهاجمی آمریکا از اختیارات گسترشیافته طبق ماده ۳۰۱ در اواخر دوران گات، اعمال تحریمهای تجاری یکجانبه را ممکن ساخت و واکنش شدید اعضای دیگر را برانگیخت و مستقیماً بر مذاکرات دور اروگوئه که هدفش مهار همین یکجانبهگرایی بود، تأثیر گذاشت. اصلاحات ناشی از آن – به ویژه جایگزینی قاعده اجماع مثبت گات با قاعده پذیرش خودکار آرای حل اختلاف در سازمان تجارت جهانی (اجماع منفی) – بسیاری از نگرانیهای آمریکا را بر طرف کرد. اما بحران تجاری امروز فاقد راه حلهای نهادی مشابه است؛ مذاکرات چندجانبه تحت نظارت سازمان تجارت جهانی به حاشیه راندهشده عملاً ناتوان از حل شکایات مستمر ایالات متحده به نظر میرسند.
دوم، ژاپن – متحد سنتی آمریکا – در حالی که هدف اصلی اقدامات تجاری دوران گات بود به رفتارهای غیرمنصفانه و مازاد تجاری رو به رشد متهم شد. آمریکا در نهایت از طریق تعرفههای مستند به ماده ۳۰۱ و محدودیتهای داوطلبانه صادرات (نوعی موانع غیرتعرفهای که کشور صادرکننده، داوطلبانه مقدار کالاهای صادراتی به کشور واردکننده را محدود میکند) ژاپن را مهار کرد. اما اکنون ایالات متحده با تهدید سیستماتیک بسیار بزرگتری از سوی رقیب اصلی خود یعنی چین روبهروست؛ رقیبی که اقدامات تعرفهای اخیر ظاهراً نتوانستهاند آن را مرعوب کنند. همانطور که گریر در مقاله خود توضیح داد، شکایت اصلی آمریکا از سازمان تجارت جهانی ناشی از توانایی چین در سوءاستفاده از خلأهای قواعد تجارت جهانی است؛ خلأهایی که رقابتپذیری آمریکا را تضعیف میکند، در حالی که خود چین پشت همان سیستمی پناه گرفته که آمریکا به ایجادش کمک کرده بود.
سوم، یکجانبهگرایی دوران گات – که در منازعات خاص تجاری ریشه داشت – بر ابزارهای دارای مجوز قانونی مانند تعرفههای ماده ۳۰۱ متکی بود. اما «نظام ترنبری» از نظر کیفی متفاوت است. احترام کنگره آمریکا به اختیار نامحدود رئیسجمهور در استفاده از تعرفهها، بیانگر تحولی بزرگ در ایالات متحده از جهت گسترش قدرت اجرایی است. قوه مجریه ایالات متحده با دور زدن نظارت کنگره، اکنون از تعرفهها به عنوان ابزار چندمنظوره اعمال فشار استفاده میکند تا ضمن پیشبرد اهداف اقتصادی، از طریق اجرای خودسرانه، نفوذ ژئوپلیتیک خود را نیز افزایش دهد. برای نمونه، هند با تهدید اعمال تعرفههای ثانویه ۲۵ درصدی بر واردات نفت روسیه مواجه است، در حالی که چین – با وجود خرید بیشتر نفت از روسیه – از چنین جریمههایی در امان مانده است. به همین ترتیب، آمریکا تعرفههای سنگین ۵۰ درصدی بر برزیل وضع کرده و دلایل متعددی از جمله محاکمه رئیس جمهور پیشین آن، ژایر بولسونارو (Jair Bolsonaro)، و اقدامات دیوان عالی این کشور علیه گسترش اطلاعات نادرست در پلتفرمهای رسانههای اجتماعی را برای آن برشمرده است.
سرانجام در حالی که یکجانبهگرایی دوران گات واکنش جمعی بزرگی را در قالب دور اروگوئه به اقدامات تعرفهای آمریکا برانگیخت، «نظام در حال ظهور ترنبری» شکافها را در چارچوب از پیش شکننده تجارت جهانی عمیقتر کرده و تشکیل بلوکهای اقتصادی رقیب را شتاب میبخشد. این پارادایم جدید، جامعه بینالمللی را به سه اردوگاه کاملاً متمایز تقسیم کرده است: متحدان سنتی آمریکا (مانند اروپا، ژاپن و بریتانیا) که تسلیم مطالبات تعرفهای شدهاند؛ ائتلاف سرکش بریکس؛ و کشورهای به حاشیه راندهشده جنوب که نفوذ محدودی بر ساختار در حال تحول تجارت دارند.
معمولاً گفته میشود که «تاریخ هرگز تکرار نمیشود، جز در قافیه»[3]. به نظر میرسد این ضربالمثل چشم¬انداز امروزی تجارت را به طور کامل توصیف میکند. یکجانبهگرایی کنونی آمریکا با توجه به سابقه آن برای بار نخست رخ نداده و احتمالاً آخرین بار هم نخواهد بود. همانطور که ضعفهای دوران گات باعث شد آمریکا به اقدامات مستند به ماده ۳۰۱ روی بیاورد، واشنگتن به محدودیتهای سازمان تجارت جهانی (که اکنون عملاً قادر به قاعدهسازی جدی نیست) و ناتوانی آن در تصویب ]قواعد جدید[ اشاره میکند تا بار دیگر توجیهی برای بازگشت به اقدامات یکجانبه فراهم آورد. «دوچرخه تجارت» باید به حرکت خود ادامه دهد، اما بر خلاف دهه ۸۰ – زمانی که دور اروگوئه راه حل سازندهای ارائه کرد – نظام امروزی حتی برای مذاکره و خروج از بحران هم سازگاری ندارد.
در نبود راه حل عملی برای از کار افتادگی سازمان تجارت جهانی، «نظام ترنبری» در معرض خطر ثبات یافتن است. این نظام رویکردی دروننگر را عادیسازی میکند. در اینجا کشورهایی که از اهرم اقتصادی (یا حتی ژئوپلیتیکی) بر شرکای تجاری خود برخوردار هستند، می¬توانند از امتیاز دسترسی به بازار به مثابه هویج و تعرفهها به عنوان چماق جهت اخذ امتیازات استفاده نموده و الگویی خطرناک برای تجارت آینده ایجاد کنند. این امر میتواند منجر به عدم تعادل جهانی تعهدات تجاری شده و احتمالاً از طریق چارچوبهای حقوقی جدید – چه چندجانبه (هر چند بعید) یا از طریق ترتیبات تجاری جایگزین – تثبیت گردد. برای خوشبینانی که باور دارند نظام تجارت چندجانبه این طوفان تعرفهای را پشت سر خواهد گذاشت، خبر نویدبخش این است که «نظام ترنبری» – بر خلاف اقدامات ماده ۳۰۱ گذشته که از حمایت کنگره برخوردار بود – بر پایه توجیهات حقوقی ضعیفتری استوار شده است، زیرا تعرفههای دوم آوریل که با استفاده از اختیارات اضطراری وضع شدهاند، همچنان با چالشهای حقوقی در دادگاههای آمریکا مواجه هستند. امید است این آسیبپذیری دوگانه – از منظر قانونی و قضایی- با بررسی دقیق نهادهای داخلی موجب تزلزل «نظام ترنبری» شود.[4]
[1] https://search.eitaa.com/?url=https://www.ejiltalk.org/from-uruguay-to-turnberry-the-return-of-aggressive-unilateralism/
[2] Protectionism
سیاستهای اعلامی از سوی دولت ترامپ که ان را جهت جبران ناترازی تجاری ایالات متحده با دیگر کشورها خوانده و از طریق اعمال تعرفههای سنگین بر کالاهای ورودی به ایالات متحده اجرایی میشود، در تضاد با تعهدات این کشور در چارچوب نظام سازمان تجارت جهانی است.
[3] جمله منسوب به مارک تواین است. مقصود آن که وقایع تاریخی در بستر مشابهی رخ میدهند؛ هرچند عینا همان وقایع نیستند. / مترجم
[4] ویراستار ادبی: صادق بشیره (گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)