جنگ علیه حقوق بینالملل در ایالات متحده: بازسازی بدنه حامی حاکمیت قانون[1]
Rebecca Ingber
مترجم: امیر رحیمی ریک
دانشجوی دکتری حقوق بینالملل دانشگاه آزاد واحد علوم وتحقیقات تهران
ویراستار علمی: دکتر ندا کردونی
پژوهشگر عالی حقوق بینالملل
در چند سال گذشته، گمانهزنیهای بیپایانی درباره این موضوع مطرح بوده است که آیا ما شاهد واپسین نفسهای «نظم جهانی» به صورتی که تا کنون آن را شناختیم، هستیم؟ این مفهوم، یعنی نظم جهانی و فروپاشی احتمالی آن، برای مخاطبان مختلف معانی کاملاً متفاوتی دارد. برای برخی «نظم جهانی» یادآور محفلی از کشورهای قدرتمند است که مجموعهای از قواعد، که خود برای تأمین منافع خویش ایجاد کردهاند، به کار میگیرند و آن قواعد را به گونهای خودسرانه اعمال میکنند. قانون برای شما؛ غارت و بهرهکشی برای ما! برای برخی دیگر، حقوق بینالملل تصویری از یک نیروی پلیسی بوروکراتیک فراملی در سطح جهانی را به ذهن میآورد که تابع قضات «خارجی» غیرمنتخب است و اراده دیگری نامعلومی را بر کشورهای دارای حاکمیت تحمیل میکند. چنین برداشتی از حقوق بینالملل تنها در خیالپردازیهای تبآلود کسانی وجود دارد که از آن میترسند و نیز برخی که آرزو دارند این تصویر روزی تحقق یابد. هر یک از این برداشتها روایتی اثرگذار ترسیم میکند، هر چند نخستین روایت ناقص است، دومی مضحک و هر دو نیز در فرسایش حقوق بینالملل و نهادهای آن نقش دارند.
حقوق بینالملل آنگونه که من در این نوشتار به کار میبرم، به قواعد، هنجارها و قراردادهایی اشاره دارد که کشورها در گذر زمان از طریق گفتوگو و کاربست ایجاد کردهاند تا روابط خود با یکدیگر را تنظیم کنند. هنجارهای پیشفرضی که بر اساس آنها کشورها میتوانند تجارت کنند؛ ارتباط برقرار نمایند؛ تخصص یا ایدهها و حتی صرفاً نامهها را مبادله کنند. زبان مشترکی که کشورها برای توضیح تضمینها و انتظارات خود در مورد یکدیگر به کار میگیرند. اصول مشترکی که به آنها اجازه میدهد قرارداد ببندند؛ سرمایهگذاری کنند؛ و وعده دهند، با این درک که این قراردادها، سرمایهگذاریها و وعدههایی از سوی طرفهای مقابلشان محترم شمرده خواهد شد و نیز نهادهایی که کشورها ایجاد کردهاند تا مجامعی برای دیدار، گفتوگو و مذاکره درباره همه این امور داشته باشند. این است حقوق بینالملل! در دوران معاصر با روشنیای که از دل دو جنگ جهانی برآمد، کشورها همچنین کوشیدند حداقلهایی برای استفاده (یا عدم استفاده) از خشونت برقرار کنند و در این مسیر تلاش کردند تجاوز علیه یکدیگر و ارتکاب جنایات در قبال جمعیتهای غیرنظامی خود را ممنوع سازند. امروز این نظام تحت فشار است و من پایه حمایت چندانی برای تقویت آن نمیبینم.
هرگاه حقوقدانان بینالمللی در مورد احتمال گسست در «نظم جهانی» هشدار میدهند، معمولاً فروپاشی این هنجارها، تفاهمها و نهادها را مد نظر دارند؛ فروپاشیای که از رهگذر تضعیف سازکارهای همکاری، نظامهای باور و ــ صادقانه بگویم ــ اعتماد عمومیای که آنها را سرپا نگه میدارد، رخ میدهد. در ایالات متحده به ویژه این فروپاشی دستکم تا اندازهای ناشی از برداشتهای متعارض از حقوق بینالملل و «نظم جهانی» است که در آغاز به آنها اشاره شد. اما بدون این اصول و قواعد مشترک، حلوفصل مسائل در هر سطحی دشوارتر خواهد بود. همهچیز، از مبادله کالاها گرفته تا تأمین امنیت ملی، به مراتب پرهزینهتر خواهد شد و جهان نیز آشفتهتر و ناامنتر خواهد بود.
این موضوع تازهای نیست
بحران حقوق بینالملل و نهادهای بینالمللی پدیده جدیدی نیست. با این حال، به نظر میرسد که این بحران با شتاب بیشتری در حال گسترش است. امری که تا حد زیادی ناشی از افزایش خصومت از سوی مهمترین معمار خود نظم جهانی یعنی ایالات متحده است. رئیس جمهور کنونی آمریکا دوره دوم ریاست جمهوری خود را با تهدید به خروج ایالات متحده از معاهدات دیرینه و سازمانهای بینالمللی آغاز نموده و در عمل نیز گامهایی جدی برای تحقق این وعده برداشته است. او در پیشبرد این اهداف با مقاومت چندانی از سوی دادگاههای آمریکا، کنگره یا افکار عمومی مواجه نشده است.
اینکه رئیس جمهور با مقاومت چندانی از سوی دادگاهها یا کنگره روبهرو نشده، چندان جای شگفتی ندارد. رؤسای جمهور ایالات متحده طی دهههای گذشته اختیارات گستردهای را در قوه مجریه متمرکز کردهاند؛ اختیاراتی که به آنان امکان میدهد تا حد زیادی نحوه تعامل ایالات متحده با حقوق بینالملل و دیگر کشورها را کنترل کنند. اما در مورد مخالفتهای سیاسی نیز باید گفت که خصومت ترامپ با حقوق بینالملل پدیدهای ناگهانی یا بیریشه نیست. او بر میراث فکریای تکیه دارد که بخشی از جریان فکری محافظهکار آمریکا طی چندین نسل آن را پرورانده و به تدریج نه تنها در افکار عمومی بلکه در دکترین قضایی نیز نهادینه کرده است. به بیان دیگر، جنگ علیه حقوق بینالملل با دونالد ترامپ آغاز نشد؛ این روند سالها پیش آغاز شده بود و تا امروز نیز تا حد زیادی موفق بوده است.
ایالات متحده از دیرباز رابطهای پیچیده با حقوق بینالملل داشته است. بیتردید این کشور طی یک قرن گذشته نقشی پیشگام در پیشبرد همان معاهدات و نهادهایی ایفا کرده که امروز ستون فقرات نظم مبتنی بر قواعد را تشکیل میدهند. آنچه شاید کمتر شناخته شده باشد این است که خود قانون اساسی ایالات متحده نیز تا حدی از این درک بنیانگذاران آن سرچشمه گرفت که کشور نوپای آنان برای واداشتن دیگران به اجرای تعهداتشان، نیازمند سازکاری برای پایبندی به تعهدات معاهدهای خود است. (در آن زمان، این امر عمدتاً با هدف واداشتن بریتانیا به تخلیه آخرین دژهایش و خروج کامل از سرزمین آمریکا اهمیت داشت)
در دهههای اخیر، نقضهای آشکاری همچون جنگ عراق و شکنجه بازداشتشدگان این تصور را در ذهن بسیاری ایجاد کرد که ایالات متحده، سرمست از قدرت، دیگر تعهدات بینالمللی را در شأن توجه خود نمیداند. این برداشت تا حدی درست است، اما تمام ماجرا نیست. من از خلال تجربه خود در دولت به خوبی میدانم که در میان متخصصانی که برای پیشبرد و تعامل با حقوق بینالملل و نهادهای بینالمللی فعالیت میکنند، تعهدی واقعی در قبال این نظام وجود داشته است. همچنین در میان سیاستگذارانی که از این متخصصان مشورت میگیرند، نوعی پذیرش، هرچند گاه با اکراه، مشاهده میشود. گاه متقاعد کردن سیاستگذارانی که سالها از مزایای نظم جهانی مبتنی بر این تعهدات بهرهمند بودهاند، به اینکه این تعهدات چرا اهمیت دارند، کاری طاقتفرساست. با این حال، تجربه من نشان میدهد که بیشتر آنان در نهایت به اهمیت این موضوع پی میبرند. (وضعیت بدتر آنجاست که گاه توضیح دادن اهمیت چنین تعهدات حقوقیای برای همکاران حقوقدان خود ما در دولت نیز به همان اندازه فرساینده است)
اما بیرون از قوه مجریه وضعیت حتی نگرانکنندهتر است. در کنگره اشاره کردن به موضوع حقوق بینالملل برای سیاستمداران هزینه سیاسی سنگینی دارد. سنا نیز تقریباً دیگر با تصویب معاهدات موافقت نمیکند. حتی به زبان آوردن عبارت «حقوق بینالملل» نیز به موضوعی حساس و پرهزینه تبدیل شده است. بارها به من گفتهاند:«اگر میخواهی طرحی در کنگره شانس تصویب داشته باشد، از عبارت “حقوق بینالملل” استفاده نکن.»
اما شاید وضعیت حقوق بینالملل در دادگاههای ایالات متحده از هر جای دیگری وخیمتر باشد. در سال ۱۹۰۰، دیوان عالی اعلام کرد که «حقوق بینالملل بخشی از حقوق ماست». امروز به نظر میرسد نامزدهای عضویت در دیوان عالی گویی پذیرفتهاند که برای کسب رأی اعتماد، هر گونه نقش مهم حقوق بینالملل را در تصمیمگیریهای قضایی خود انکار کنند.
این وضعیت به هر دو حزب سیاسی محدود نمیشود. هنگامی که در جلسه بررسی صلاحیت کتانجی براون جکسون(Ketanji Brown Jackson) که در آن زمان قاضی بود، از او پرسیده شد در چه موارد و قضایایی شایسته است قضات هنگام تفسیر قانون اساسی ایالات متحده به حقوق بینالملل توجه کنند، پاسخ داد:«به نظر من، موارد بسیار معدودی وجود دارد که در آنها حقوق بینالملل بتواند نقشی ایفا کند؛ و تفسیر قانون اساسی قطعاً از جمله آن موارد نیست». هنگامی که همین پرسش از قاضی برت(Barrett) مطرح شد، او با خلط حقوق بینالملل و حقوق خارجی پاسخ داد:«فکر نمیکنم [قانون اساسی] تابع قوانینی باشد که در کشورهای دیگر وضع شدهاند.»
چگونه به اینجا رسیدیم؟
شایسته است اندکی درنگ کنیم و ببینیم چگونه به این نقطه رسیدهایم. این روایت پروژههای حقوقی هر دو جناح راست و چپ را در بر میگیرد.
در تاریخ معاصر، جریانی که در نبردهای سیاسی بر سر نوآوریهای حقوق بینالملل ــ خواه در حوزه حقوق بشر، خواه در تلاش برای مهار تغییرات اقلیمی، یا ممنوعیت توسل به تجاوز ــ شکست خورده بود، این بار کوشید از مسیر فرایند به همان هدف برسد. مخالفان این تحولات، پس از آنکه نتوانستند مانع شکلگیری هنجارهایی شوند که آنها را نامطلوب میدانستند، راههایی یافتند تا حقوق بینالملل را در نظام حقوقی ایالات متحده تضعیف کنند. یکی از استدلالهایی که برخی منتقدان حقوق بینالملل مطرح مینمایند این است که خود حقوق بینالملل در این دوره دستخوش تحولی بنیادین شد و این ادعا تا حدی درست است. از تأسیس سازمان ملل متحد و معاهدات حقوق بشری میانه قرن بیستم گرفته تا گسترش روزافزون حقوق بینالملل کیفری که سرانجام به تأسیس دیوان کیفری بینالمللی انجامید، کشورها کوشیدهاند از حقوق بینالملل به عنوان ابزاری برای تضمین حداقلی از امنیت افراد، حتی در برابر کشورهای خودشان و نیز برای ایجاد سطحی از پاسخگویی برای مقامات دولتی متخلف استفاده کنند.
البته این تلاشها همچون هر پروژه حقوقی دیگری با انتقاد، مقاومت و نیز خطاها و لغزشهایی روبهرو بوده و همواره نیز موفق نبودهاند. با این حال، از دل همین تلاشها اسنادی چون منشور ملل متحد، اعلامیه جهانی حقوق بشر، کنوانسیون منع نسلزدایی و میثاق بینالمللی حقوق مدنی و سیاسی پدید آمدند؛ اسنادی که همگی اصول منع تبعیض و احترام به حقوق بشر و آزادیهای بنیادین را به رسمیت شناخته و تثبیت کردهاند.
ایالات متحده در تدوین، مذاکره و جلب حمایت کشورها از این اسناد نقشی اساسی ایفا کرد. در واقع، النور روزولت (Eleanor Roosevelt) که در آن زمان بیوه رئیس جمهور پیشین ایالات متحده بود، ریاست کمیته تدوین اعلامیه جهانی حقوق بشر را بر عهده داشت و نقش او در جلب حمایت برای تصویب این اعلامیه در مجمع عمومی سازمان ملل متحد به طور گسترده مورد اذعان قرار گرفته است.
اما روشن است که این اصول بنیادین حقوق بشر در همه بخشهای جامعه ایالات متحده با استقبال روبهرو نشد. به ویژه در ایالتهایی که در آن زمان جداسازی نژادی قانون حاکم بود و تبعیض با شدت اجرا میشد. در اوایل دهه ۱۹۵۰، گروهی از سناتورها نگران بودند که معاهداتی که حمایت از حقوق بشر را در قالب قواعد حقوقی مدون میکردند و تبعیض را ممنوع میساختند، برای به چالش کشیدن قوانین جیم کرو (Jim Crow laws) در سراسر ایالتهای جنوبی مورد استناد قرار گیرند. از همین رو، سناتور جان بریکر (John Bricker) اصلاحیهای برای قانون اساسی پیشنهاد کرد که هدف آن محدود کردن اختیار رئیس جمهور در انعقاد معاهدات و کاستن از اثر حقوقی معاهدات موجود در دادگاهها بود. به طور مشخص، اصلاحیه بریکر مقرر میکرد که هیچ معاهدهای، مگر آنکه کنگره «قانون مقتضی» را برای اجرای آن تصویب کند، به عنوان بخشی از حقوق داخلی ایالات متحده اثر نخواهد داشت.
این نه اولین بار بود و نه آخرین بار که مخالفان سیاسی مفاد یک معاهده، پس از شکست در نبرد بر سر محتوای آن، کوشیدند از رهگذر ملاحظات شکلی، اثر حقوقی خود معاهده را تضعیف کنند. در واقع، ریشههای این مناقشه به دوران تأسیس ایالات متحده بازمیگردد. در مورد سناتور بریکر، او و حامیانش نبرد سیاسی را واگذار کردند و اصلاحیه پیشنهادی او به تصویب نرسید. اما نسلهایی از حقوقدانان و قضات راه او را ادامه دادند و سرانجام موفق شدند اثر حقوقی معاهدات را به عنوان مبنای تصمیمگیری قضایی در دادگاههای ایالات متحده محدود کنند؛ هم از حیث برتری معاهدات بر حقوق ایالتی و هم از حیث قابلیت اجرای قضایی آنها به طور کلی.
دامنه این تلاشها در سالهای بعد به تدریج گسترش یافت و بسیاری از حوزههای ماهوی که فاصله زیادی با دستورکار اولیه آن داشتند را نیز دربر گرفت. تلاشی که از خصومت سیاسی نهادینهشده در افکار عمومی نیرو میگرفت. این روند از حمله به حقوق بینالملل عرفی به عنوان مبنای تصمیمگیری قضایی در دادگاههای ایالات متحده آغاز شد و تا تلاشهای تهاجمی برای کنار گذاشتن رویه سنتی رجوع به حقوق بینالملل به عنوان زمینهای برای تفسیر قوانین و قانون اساسی ادامه یافت. موفقیت این دسته اخیر از تلاشها را میتوان به روشنی در اظهارات نامزدهای امروزی عضویت در دیوان عالی مشاهده کرد.
این تلاشها استفاده از حقوق بینالملل را به عنوان مبنای تصمیمگیری قضایی یا ابزاری برای تفسیر در دادگاههای ایالات متحده، به طور چشمگیری، محدود کردهاند. اما آنچه از این نیز زیانبارتر بوده، کارزارهای سیاسی همراه این تلاشهاست که گفتمانی خصمانه را رواج داده و حقوق بینالملل را در افکار عمومی بیاعتبار ساختهاند. در روایت این جریان سیاسی، حقوق بینالملل به «دشمنی خیالی» تبدیل شد که همه هراسهای رایج را در خود خلاصه میکرد: ترس از نفوذ بیگانگان، از دست رفتن کنترل دموکراتیک، سلطه نخبگان جهانوطنی پشتپرده و بروکراسی دستوپاگیر.
جنگ علیه حقوق بینالملل در ایالات متحده تا حد زیادی از آن رو موفق بوده است که امروز حقوق بینالملل دیگر در هیچ بخش از طیف سیاسی حامیان جدی و اثرگذاری ندارد. در سراسر قرن بیستم، جنبشهای چپ از معاهدات و نهادهای بینالمللی حمایت میکردند و میکوشیدند از این هنجارها و نهادها به عنوان ابزارهایی برای پیشبرد اهداف داخلی خود بهره بگیرند. (در واقع، همین نگرانی طرفداران جداسازی نژادی در ایالتهای جنوبی ــ مبنی بر اینکه جنبش حقوق مدنی ممکن است با پذیرش و حمایت از هنجارهای بینالمللی منع تبعیض تقویت شود ــ سرانجام به ماجرای اصلاحیه بریکر انجامید که پیشتر به آن اشاره شد)
اما در سالهای اخیر، افزون بر جریانهای راست، جریان چپ نیز به حقوق بینالملل و نهادهای بینالمللی و به طور کلی، به نهادهای حقوق عمومی حمله کرده است. نقدهای رایج، از سرخوردگی در قبال ناکامی نظام بینالمللی در تحقق وعدههایش آغاز میشود و تا این ادعا پیش میرود که نهادهای مدرن حقوق بینالملل چیزی جز ابزارهای بهرهکشی و سلطه غرب نیستند؛ نهادهایی که قدرتهای امپریالیستی و استعمارگر برای تثبیت و تداوم سلطه خود پدید آوردهاند و البته هر یک از این نقدها نیز تا اندازهای ریشه در واقعیت دارند.
کاهش اعتماد عمومی به حقوق بینالملل و به طور کلی به حقوق عمومی، تا حد زیادی حاصل همین حمله همهجانبه است. حملهای که آمیزهای نیرومند از نفرت، ناآگاهی، بدبینی، نیستانگاری و سرخوردگی را پدید آورده است. این نیروها گاه چنان نیرومند به نظر میرسند که غلبه بر آنها ناممکن مینماید. در سالهای گذشته هرگاه با این پرسش روبهرو میشدم که «آیا حقوق بینالملل واقعاً حقوق است؟»، معمولاً با الهام از مقاله درخشان جک گلداسمیت و داریل لوینسونس(Jack Goldsmith and Daryl Levinson) با عنوان Law for State (حقوق برای کشورها) پاسخ میدادم:«پس آیا قانون اساسی هم واقعاً حقوق است؟» اما این روزها چنین پاسخی دیگر مانند گذشته کارساز نیست.
گام بعدی چیست؟ چگونه میتوان دوباره برای حاکمیت قانون حامیانی ساخت؟
اگر واقعاً امروز شاهد گسستی جدی در نظم جهانیای هستیم که طی یک قرن گذشته، با وجود همه کاستیهایش، به ما خدمت کرده است، آیا آن را ترمیم خواهیم کرد یا نظمی تازه را جایگزین آن خواهیم ساخت؟ و آیا آن نظم بر حاکمیت قانون استوار خواهد بود یا بر اراده افراد؟ حتی آغاز چنین تلاشی نیز مستلزم آن است که حاکمیت قانون بار دیگر از حمایت واقعی برخوردار شود. این کار باید از پایه آغاز شود. از پاسخ به این پرسش بنیادین که اصولا چرا قانون اهمیت دارد. حقوقدانان حقوق عمومی شاید بتوانند در این زمینه از همکاران خود در حوزه حقوق بینالملل درس بگیرند. حقوقدانان بینالمللی سالهاست به توضیح دادن اهمیت و کارکرد رشته خود عادت کردهاند. این کار گاه خستهکننده اما ضروری است. ما میدانیم که صرف گفتن اینکه عملی غیرقانونی است، یا صرف استناد به یک قاعده حقوقی، کافی نیست. همانگونه که میدانیم برای پاسداری از حاکمیت قانون نمیتوان تنها به دادگاهها دل بست.
دفاع از حاکمیت قانون باید بر پایه خود قانون صورت گیرد، نه در خدمت هیچ دستورالعمل ماهوی خاص. مردم تا زمانی که یک قاعده حقوقی در راستای اهداف سیاستی آنان باشد، به راحتی به آن استناد میکنند. اما آنچه بسیار دشوارتر است، ایجاد این درک عمومی است که چرا مذاکره درباره اصول مشترک و تثبیت آنها اهمیت دارد. اصولی که هم ابزار اعمال قدرت هستند و هم وسیله مهار آن، و چرا باید بر رعایت آنها پافشاری کرد؛ فارغ از اینکه چه کسی بر سر کار است.
برای آن دسته از ما که در حوزه آموزش فعالیت میکنیم و به ویژه استادان حقوق، این کار میتواند از کلاسهای درس خودمان آغاز شود. آیا به دانشجویان میآموزیم که حقوق بینالملل و حقوق عمومی در عمل چگونه کار میکنند؟ یا آموزش ما تقریباً به آرای قضایی محدود شده است؛ آرایی که دادگاهها در آنها اغلب از ورود به ماهیت دعوا پرهیز میکنند؛ نقش حقوق بینالملل را کمرنگ جلوه میدهند؛ و سازکار اجرای آن هیچ شباهتی به نظام اجرای حقوق خصوصی که ستون فقرات آموزش حقوق در ایالات متحده است، ندارد؟
الگوی دادگاهمحور در آموزش حقوق بینالملل عمومی ناگزیر سرخوردگی به دنبال خواهد داشت. این الگو با ارائه تصویری ناقص از سازکار اجرای حقوق خصوصی، این تصور را در ذهن دانشجویان ایجاد میکند که حقوق بینالملل چیزی جز حقوقی فاقد پاسخگویی نیست. نتیجه آن نیز این است که ما در عمل، شیوههای گوناگونی را که حقوق بینالملل و به طور کلی حقوق عمومی از طریق آنها اقدامات مقامات عمومی و دولتها را شکل میدهد، امکانپذیر میسازد و در عین حال محدود میکند، به دانشجویان نمیآموزیم. اگر بخواهیم اعتماد عمومی به حقوق بینالملل را از نو احیا کنیم، شاید بهتر باشد کار را از همینجا آغاز کنیم: اینکه نسل تازه حقوقدانان را با تصویری کاملتر از آنچه حقوق بینالملل میتواند انجام داده و در عمل انجام میدهد، آشنا سازیم.[2]
[1] https://democracyproject.org/posts/the-war-on-international-law-in-the-united-states
[2] ویراستار ادبی: صادق بشیره (گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)