کنوانسیون اوکتائو در مورد تقویت رژیم حقوقی دریای خزر (2018)
چالشهای فراروی ایران
یادداشت از: محمدرضا ضیائی بیگدلی
به رغم اینکه نویسنده خود از منتقدین برخی از مقررات کنوانسیون اوکتائو بوده و هستم (به شرح آتی)، اما به دلایلی چند تصویب آن را در شرایط موجود، امری ضروری میدانم.
این ضرورت به هیچ وجه به این معنا نیست که مجلس نتواند قانوناً از تصویب خودداری کند، چرا که این حق بصراحه در قانون اساسی (اصل 77) پیشبینی شده است.
به نظر نویسنده، تصویب آن یک ضرورت عینی و مبتنی بر ملاحظات سیاسی و راهبردی و تا حدودی که بعداً خواهد آمد، حقوقی است.
ذیلاً به استدلالهای حقوقی مخالفان تصویب و پاسخ مقتضی به آنها پرداخته میشود. سپس چند ملاحظه دیگر مرتبط با کنوانسیون مورد مداقه قرار خواهد گرفت و در پایان، کل مطالب در جهت ضرورت تصویب کنوانسیون جمعبندی میشود.
1) مهمترین استدلال مخالفان تصویب کنوانسیون این است که کنوانسیون توجهی به قدرالسهم پنجاه درصدی ایران در خزر ندارد. این بیتوجهی خود نتیجه نادیده انگاشتن عهدنامههای 1921 و 1940 میان ایران و شوروی سابق میباشد که در آنها، مخصوصاً عهدنامه 1940، دریای خزر دریای مشترک ایران و شوروی قلمداد شده است. به علاوه، درکنوانسیون نحوه استفاده از بستر و زیر بستر خزر موکول به توافقهای بعدی میان طرفها شده که این اقدام نیز پیش از لازمالاجرا شدن کنوانسیون توسط سایر طرفها (به غیر از ایران) صورت گرفته است.
پاسخ:
در ظاهر امر چنین به نظر میرسد که استدلال مخالفان در شناسایی قدرالسهم پنجاه درصدی، آن هم به استناد عهدنامههای 1921 و 1940 صحیح باشد، زیرا از مفهوم و منطوق عبارات عهدنامههای مذکور (مخصوصاً صراحت فصل یازدهم عهدنامه 1921 در مورد «بالسویه» دانستن حقوق کشتیرانی و یادداشتهای مبادلهشده میان دو کشور که منضم به عهدنامه 1940 است) که دریای خزر را دریای مشترک ایران و شوروی قلمداد کرده و نباید دولت ایران از حقوق مالکانه یا حاکمه خود و به طور کلی از حقوق مسلم تاریخیاش به نفع کشورهای جانشین اتحاد جماهیر شوروی سوسیالیستی چشمپوشی کند.
دیدگاه آرمانگرایانه مذکور که تا حدودی و به ظاهر از منزلت حقوقی برخوردار است، دور از عالم واقع است. واقعیت را تنها میتوان در چارچوب جغرافیای سیاسی منطقه یافت؛ منطقهای با مساحت 371 هزار کیلومتر و تقریباً مربع مستطیلی که بر اساس پنجاه درصد مرز دریایی ایران بتواند تا نزدیکی مرزهای حاکمیتی روسیه، جمهوری آذربایجان و ترکمنستان امتداد یابد و این دور از هر گونه واقعیت است.
2) با عدم احاله و ارجاع کنوانسیون به عهدنامههای 1921 و 1940، این عهدنامهها که متضمن حقوقی پنجاه درصدی ایران در خزر هستند، نادیده و بیاعتبار انگاشته شده است.
پاسخ:
عدم اشاره به عهدنامههای یادشده در کنوانسیون، به هیچ وجه به معنای بیاعتبار دانستن آنها نیست، مگر در مواردی که به دلیل تزاحم یا تعارض، خود به خود موجب نسخ مقررات مقدم شده باشد و چون مقرراتی که موضوع نسخ قرار گرفته، حقوقی بیش از مقررات مقدم برای ایران قائل شده، لطمهای به حقوق ایران وارد نساخته است.
جالب این که طبق نص صریح ماده 20 کنوانسیون، خدشهای به سایر معاهدات بینالمللی (از جمله عهدنامههای مذکور) که طرفها در آن عضو هستند، وارد نمیسازد.
3) نادیده انگاشتن نظام حقوقی جانشینی کشورها بر معاهدات بین المللی.
طبق نظام حقوقی مذکور که منبع اصلی و اساسی آن، عهدنامه وین 1978 در زمینه جانشینی کشورها بر معاهدات و تبدیل آن به عرف بینالمللی است، هر گاه کشوری دچار تجزیه یا فروپاشی کامل گردد و کشورهای جدیدی تأسیس و جایگزین آن شوند، عمل جانشینی صورت گرفته و معاهدات منعقده کشور پیشین (در اینجا اتحاد جماهیر شوروی) به کشورهای جانشین (در اینجا جماهیر آذربایجان، ترکمنستان، قزاقستان و حتی جمهوری فدرال روسیه) منتقل میشوند، مخصوصاً معاهداتی که در برگیرنده وضعیت سرزمینی باشند (در اینجا دریای خزر). ضمن آنکه تمامی کشورهای جانشین اتحاد جماهیر شوروی در تاریخ 14/ مه / 2003 در آلماتی قزاقستان طبق یک معاهده بینالمللی رسماً انتقال معاهدات پیشین (در اینجا عهدنامههای 1921 و 1940) را به خود پذیرفتند.
بنابراین فروپاشی یا تجزیه یا به عبارت دیگر، تغییر در جغرافیای سیاسی یک کشور شریک (در اینجا اتحاد جماهیر شوروی) نباید به حقوق کشور شریک دیگر که از پیش از فروپاشی وجود داشته (در اینجا ایران) خدشهای وارد سازد (برای توضیح بیشتر نک: نویسنده، رژیم حقوقی دریای خزر از دیدگاه جانشینی کشورها، مجله پژوهش حقوق عمومی، ش 26، سال 1389، دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه علامه طباطبایی).
پاسخ:
ضمن پذیرش بیقید و شرط استدلال مذکور، کماکان اعتقاد بر آن است که عهدنامههای 1921 و 1940 با ملاحظاتی که در پاسخ پیشین به آنها اشاره شد، معتبر و به کشورهای جانشین منتقل شده است. البته کشوری که متأثر از جانشینی نشده (در اینجا ایران) میتواند با کشورهای جانشین، معاهدات جدیدی (از جمله کنوانسیون) را منعقد نماید.
4) موکول شدن تعیین وضعیت نحوه استفاده از بستر و زیر بستر خزر به توافقهای دو یا چندجانبه بعدی کشورهای با سواحل مجاور یا متقابل (مادۀ 8 کنوانسیون)
مخالفان تصویب، نص مذکور را دلالت بر آن میدانند که کنوانسیون ضمن آن که بصراحه طرح تقسیم را پذیرفته، کشورهای جانشین و حتی ایران را مجاز دانسته تا با توافقهای فیمابین، بستر و زیربستر خزر را میان خود تقسیم نمایند و این بیتوجهی آشکار به مشاع دانستن خزر میان ایران و چهار کشور جانشین شوروی سابق است.
پاسخ:
اول- ادعای مشاع دانستن خزر در پاسخهای پیشین مورد پذیرش قرار نگرفت.
دوم- اصولاً در سالهای 1921 و 1940، موضوع بستر و زیربستر دریاها (از جمله خزر) موضوعیت چندانی نداشته که در مورد آنها جانشین متصور باشد.
سوم- ظاهراً طرف ایرانی پذیرنده اولیه کنوانسیون، چندان توجهی به موافقتنامههای پیشین (قبل از 2018) میان روسیه و قزاقستان در 1998 و قزاقستان و آذربایجان 2001 و روسیه و قزاقستان و آذربایجان در مه 2003 در مورد تحدید حدود شمال خزر نداشته، چرا که اگر توجه مینمود، چه بسا عبارتپردازی ماده 8 در جهت منافع احتمالی ایران تغییر مییافت.
به بیان دیگر، موافقتنامههای پیشین مذکور در واقع طرح تقسیم دریای خزر میان چهار کشور است و ایران جایگاهی در این تقسیمبندی ندارد.
منصرف از نادیدهانگاری حقوقی احتمالی ایران به شرح مذکور، عبارتپردازی ماده 8 با وجود موافقتنامههای پیشین یاد شده، موضوعیت خود را از دست داده و حداقل میان چهار کشور یاد شده موجبی برای انعقاد موافقتنامههای جدید نیست و ایران نیز به صورت یکجانبه نمیتواند طرفهای مربوط خود یعنی آذربایجان و ترکمنستان را ملزم به انعقاد موافقتنامه جدید در مورد بستر و زیربستر مشترک نماید.
چرا که آذربایجان در سال 2001 طرح تقسیم را از سویی با قزاقستان و از سوی دیگر در سال 2003 و به صورت سهجانبه با روسیه و قزاقستان منعقد کرده و جالبتر این که همان کشور آذربایجان در سال 2021 (یعنی سه سال پس از امضای کنوانسیون) موافقتنامه احداث خط ترانزیت خزر را در مورد اتصال گاز ترکمنستان و سپس به اروپا منعقد نموده که نوعی از طرح تقسیم است، هر چند این اقدام ظاهراً در چارچوب ماده 14 کنوانسیون در مورد اجازه عبور خطوط لوله انرژی از بستر دریاست ضمناً باید به اطلاع سایر طرفها برسد.
با توجه به نکات مذکور، مسلماً دولت ایران در مذاکرات بعدی مربوط به بستر و حتی زیر بستر مشترک با جمهوری آذربایجان و ترکمنستان در موضع ضعف شدید خواهد بود، مخصوصاً این که ایران در جنوب خزر با عمق زیاد و پیچیدگی جغرافیایی مواجه است.
البته خارج از حیطه طرح تقسیم بستر و زیربستر، چهار کشور دیگر در اکتبر 2025 موافقتنامه راهبردی همکاری دریایی را میان خود منعقد نمودند که ایران نیز در اینجا به کنار نهاد شده است.
5) نادیدهانگاری کنوانسیون به مشاع یا مشترک بودن خزر عملاً موجب تغییر در رژیم مرزی ایران شده است که طبق اصل 78 قانون اساسی جمهوری اسلامی نیاز به تصویب 5/4 نمایندگان مجلس شورای اسلامی دارد.
پاسخ:
با توجه به مراتب مذکور در بندهای پیشین، به نظر نمیرسد که این کنوانسیون موجب تغییرات مرزی به معنای کلاسیک کلمه شود.
مخصوصاً این که تحدید حدود به هیچ وجه به معنای تغییر مرزها شناخته نشده است. تنها موردی که احتمال طرح آن وجود دارد، تعیین خطوط مرزی یا تعیین خطوط مبدا آبهای سرزمینی موضوع ماده یک کنوانسیون است که در آن صریحاً به مبدأ خطوط مستقیم پرداخته و تأکید بر انعقاد موافقتنامههای جداگانه و بعدی میان طرفها گردیده و به این نکته مهم اشاره دارد که در مکانهایی که خط ساحلی مضرس یا دندانهدار یا به بیان دیگر «مقعر» باشد و تعیین آبهای داخلیاش آشکارا آن را در وضعیت نامساعدی قرار دهد، اِعمال روش فوق به منظور دستیابی به تفاهم میان تمامی طرفها مد نظر قرار خواهد گرفت. این وضعیت خاص کشور ایران و به نفع آن است، هر چند نامی از ایران برده نشده است. البته طرف ایرانی به هنگام تدوین این مقرره اصرار بر آن داشت تا نام ایران صریحاً قید شود که مورد پذیرش سایر طرفها واقع نشد.
6) شناسایی خط مبدأ آستارا- حسینقلی طبق عهدنامه 1964 میان ایران و شوروی سابق موجب میگردد تا سهم ایران از خزر به کمتر از 12 مایل کاهش یابد.
پاسخ:
اولاً این عهدنامه صرفاً تعیینکننده خط فرضی امنیت پرواز میان دو کشور بوده است. ثانیاً تا حدودی که مغایر با کنوانسیون باشد (که چنین هم میباشد) از درجه اعتبار ساقط خواهد بود.
ملاحظات دیگر و مهم کنوانسیون:
1) انحصار آزادی دریانوردی (اعم از نظامی یا غیرنظامی) برای کشورهای ساحلی خزر خارج از آبهای سرزمینی. (مواد 3 و 10)
2) ممنوعیت حضور نیروهای نظامی خارجی در خزر. (ماه 3)
آیا یک کشور ساحلی که مورد تجاوز کشور ساحلی دیگر قرار میگیرد، میتواند در مقام دفاع مشروع از حمایتهای نظامی کشورهای غیرساحلی برخوردار شود؟
ظاهرا ًپاسخ منفی است، چرا که طبق مقرره مذکور، حضور نیروهای نظامی کشورهای غیرعضو ممنوع اعلام شده است. اما با توجه به شناسایی دفاع مشروع مقرر در ماده 51 منشور ملل متحد و برتری منشور بر سایر معاهدات بینالمللی (ماده 103 منشور) و تأکید کنوانسیون بر موازین حقوق بینالملل عام و نیز ماده 20 کنوانسیون (به شرح آتی) پاسخ مثبت خواهد بود.
3) ممنوعیت هر کشور ساحلی به در اختیار گذاشتن قلمرو خود (اعم از خشکی، آبی و هوایی جهت تجاوز یا سایر عملیات نظامی کشورها علیه هر طرف (ماده 3)
4) حق دسترسی آزاد به سایر دریاها طبق توافقهای بعدی (ماده 3)
5) انحصار دریانوردی به کشورهای صاحب پرچم طرفها ( ماده 3)
6) حق عبور ترانزیت کشتیهای نظامی و غیرنظامی تحت پرچم هر یک از آنها از دریای سرزمینی کشور ساحلی دیگر. (ماده 11)
7) تجویز همکاری هر یک از کشورهای ساحلی با اشخاص حقیقی و حقوقی کشورهای غیرعضو و سازمانهای بینالمللی (ماده 16)
8) عدم خدشه کنوانسیون به سایر معاهدات بینالمللی که کشورهای ساحلی عضو آن هستند. (ماده 20)
ملاحظات پایانی:
کنوانسیون اوکتائو یکی از بهترین معاهدات منطقهای است که بخشی از آن، جنبه «چارچوبی» یا «زیرساختی» دارد و همچون قانون اساسی متضمن مقرراتی است که اجرای آنها به قوانین عادی که در اینجا همان توافقهای بعدی میباشد، موکول شده است.
این کنوانسیون نتیجه بررسی و مذاکره بیش از 20 ساله میان کشورهای ساحلی خزر است.
دریای خزر به عنوان دریای بسته (در واقع دریاچه) از حیث جغرافیای سیاسی وضعیت خاص و تا حدودی منحصر به فرد دارد.
طول ساحل ایران حدود 700 کیلومتر (جمع کل سواحل حدود 6500 کیلومتر و مساحت کل حدود 400 هزار کیلومتر) است. در نتیجه درصد طول سواحل کشورهای ساحلی خزر به این ترتیب است:
قزاقستان حدود 29%، ترکمنستان حدود 20%، روسیه حدود 19%، آذربایجان حدود 18% و ایران حدود 13%.
دولت ایران تا پیش از فروپاشی یا تجزیه کامل اتحاد جماهیر شوروی همواره معتقد بود که دریای خزر مشترک ایران و شوروی با قدرالسهم پنجاه درصدی بوده و این حق طبق عهدنامههای 1921 و 1940 به رسمیت شناخته شده است.
پس از فروپاشی شوروی سابق و جانشینی چهار کشور ساحلی خزر (روسیه، قزاقستان، ترکمنستان و آذربایجان) به جای آن، طبق مقررات حقوق بینالملل در زمینه جانشینی کشورها بر معاهدات بینالمللی، عهدنامههای مذکور به کشورهای جانشین منتقل و تداوم یافت.
به علاوه، تمامی کشورهای جانشین شوروی سابق در آلماتی قزاقستان، تداوم اعتبار کلیه معاهدات بینالمللی منعقده توسط شوروی سابق را رسماً پذیرفتند.
در مرداد ماه 1405 (2026)، دولت جمهوری اسلامی ایران پس از تأخیری 8 ساله، لایحه درخواست تصویب و الحاق ایران به کنوانسیون اوکتائو را با قید یک فوریت به مجلس شورای اسلامی تقدیم نمود.
به محض تقدیم این لایحه، مخالفان سیاسی و غیرسیاسی، اعم از نماینده مجلس یا غیر آن و حتی برخی از حقوقدانان ایرانی، ندای مخالفت با تصویب و در واقع مخالفت با کنوانسیون را سر دادند.
استدلال عمده مخالفان همان موضوع پنجاه درصدی سهم ایران مقرر در عهدنامه های 1921 و 1940 است که نادیده گرفته شده تا جایی که با لازمالاجرا شدن کنوانسیون (که با تصویب ایران الحاق کامل شده و کنوانسیون وارد مرحله اجرا خواهد شد) سهم ایران عملاً و حداکثر از 13% تجاوز نخواهد نمود.
مخالفان تصویب کنوانسیون بعضاً خواستار به تأخیر انداختن آن به بهانه وضعیت فعلی جنگی ایران هستند و یا آن را موکول به انعقاد موافقتنامههای مربوط به تقسیم بستر و زیربستر خزر میان ایران و ترکمنستان و آذربایجان از یک سو و تعیین خطوط مبدأ مستقیم دریای سرزمینی سواحل ایران بر اساس خط مقعر یا مضرس میکنند.
نویسنده این یادداشت که خود در گذشته و پیش از امضای کنوانسیون، از طرفداران سهم پنجاه درصدی ایران بودهام، اکنون در زمره طرفداران سرسخت تصویب آن هستم و قائل شدن سهم پنجاه درصدی ایران را چندان عملی نمیدانم.
مخالفان تصویب و پذیرش کنوانسیون همواره باید پاسخگوی چند پرسش اساسی باشند:
– به فرض این که مجلس ایران آن را تصویب نکند و در نتیجه کنوانسیون لازمالاجرا نشود، آیا شرایط بهتری در انتظار ایران خواهد بود؟ پاسخ: خیر
– آیا این خودداری از تصویب (به رغم قانونی بودن) موجب نارضایتی شدید سایر کشورهای ساحلی، مخصوصاً روسیه به عنوان یکی از بهترین دوستان دولت جمهوری اسلامی ایران نخواهد شد؟ پاسخ: بلی
– آیا این خودداری حاکی از گسست رابطه قوای مجریه و مقننه ایران نیست؟ پاسخ: بلی
– آیا دلیل یا بهانه وضعیت جنگی، دلیلی حقوقی – سیاسی جهانپسندی است؟ پاسخ: خیر
امروزه به ندرت دیده شده که قوه مجریه کشوری معاهدهای را امضا کند، اما قوه مقننه از تصویب آن خودداری نماید.
مسلماً، هیچ معاهده بینالمللی، حتی منشور ملل متحد به عنوان مهمترین سند بین المللی، خالی از نقص و ایراد نیست، اما باید نکات مثبت و منفی هر یک را در کنار یکدیگر سنجید و اگر جنبههای مثبت آن بیشتر باشد، آن را سریعاً پذیرا شد.
به امید آیندهای بهتر برای ایران و ایرانی!