شورای امنیت و صحرای غربی: حق تعیین سرنوشت و شناسایی ضمنی حاکمیت مراکش[1]
Kushtrim Istrefi
مترجم: محمد حاجی
دانشجوی دکتری حقوق بین¬الملل دانشگاه علامه طباطبایی
ویراستار علمی: رضوان باقرزاده
عضو هیئت علمی دانشگاه بوعلی سینا، همدان
در ۳۱ اکتبر ۲۰۲۵، شورای امنیت به قطعنامه ۲۷۹۷ مورخ ۴ نوامبر ۲۰۲۵ رأی مثبت داد که مأموریت طولانیمدت سازمان ملل متحد در صحرای غربی را تمدید میکرد. اما این بار پیشنهاد خودمختاری مراکش در سال ۲۰۰۷ – که این سرزمین را به عنوان یک منطقه خودگردان تحت حاکمیت مراکش در نظر میگرفت – به عنوان مبنایی برای مذاکرات و تعیین وضعیت نهایی صحرای غربی مورد اشاره قرار گرفت. هر چند متن این قطعنامه هنوز در دسترس نیست، بخش اجرایی پیشنویس نهایی که به «پیشنویس آبی» مشهور است، به این شرح است: [این قطعنامه] از طرفین میخواهد که با مبنا قرار دادن پیشنهاد خودمختاری مراکش، با هدف دستیابی به یک راهحل سیاسی نهایی و مورد قبول طرفین که حق تعیین سرنوشت مردم صحرای غربی را تضمین کند، بدون پیششرط در این مذاکرات شرکت نمایند. [همچنین] اذعان میدارد که خودمختاری واقعی میتواند عملیترین نتیجه باشد و طرفین را تشویق میکند تا ایدههایی را برای حمایت از یک راهحل نهایی مورد قبول طرفین ارائه دهند».
این قطعنامه که توسط ایالات متحده تهیه شده بود، با ۱۱ رأی موافق و سه رأی ممتنع (چین، پاکستان و روسیه) پذیرفته شد، در حالی که الجزایر از رأی دادن امتناع کرد. به نظر میرسد پیشنهاد اولیه ایالات متحده از طرفین خواسته بود که بدون تأخیر با به کارگیری پیشنهاد خودمختاری مراکش به عنوان «تنها چارچوب برای مذاکره جهت رسیدن به یک راهحل مورد قبول طرفین» وارد بحث شوند. این دیدگاه توسط برخی از کشورها رد شد و بنابراین متن نهایی، منعکسکننده بیانی کمی متفاوت است (برای مرور کلی مذاکرات، اینجا را ببینید). برخی از کشورها از جمله کشورهایی که به نفع قطعنامه رأی دادند، اظهار داشتند که حاکمیت مراکش بر صحرای غربی را به رسمیت نمیشناسند. با وجود این، من معتقدم که این قطعنامه اولین موردی است که در آن، شورای امنیت وضعیت نهایی صحرای غربی را تحت حاکمیت مراکش تجویز و ارائه داده است. این تحول پیامدهای قابل توجهی برای آینده وضعیت این سرزمین و حقوق بینالملل به همراه دارد.
مراکش مدتهاست که صحرای غربی را بخشی از قلمرو خود میداند و آن را عمدتاً اداره میکند. از سوی دیگر، در سال ۱۹۷۶، جنبش استقلال صحرا، ایجاد جمهوری دمواتیک عربی صحرا (SADR) را در بخشهایی از صحرای غربی اعلام کرد. این سرزمین هنوز یکی از بزرگترین پروندههای «ناتمام» استعمارزدایی است که همچنان در میان هفده سرزمین غیرخودمختار سازمان ملل متحد قراردارد. حق تعیین سرنوشت برای مردم صحرای غربی توسط دیوان بینالمللی دادگستری (ICJ یا دیوان) در قضیه مشورتی دیوان در سال ۱۹۷۵ [در خصوص وضعیت صحرا] به رسمیت شناخته شد. دیوان احراز نمود که اگرچه برخی پیوندهای تاریخی بین صحرای غربی و پادشاهی مراکش قبل از استعمار اسپانیا وجود داشته است، این پیوندها برای برقراری حاکمیت مراکش بر این سرزمین کافی نبودهاند (بندهای ۷۰، ۱۶۲، ۶۳). شورای امنیت و مجمع عمومی ملل متحد در قطعنامههای متعدد حق تعیین سرنوشت مردم صحرا را بدون تأیید حاکمیت مراکش به عنوان مبنایی برای مذاکره تأیید نموده و از سال ۱۹۹۱ مأموریت سازمان ملل متحد برای همهپرسی در صحرای غربی (MINURSO) را برای پیشبرد یک توافق مسالمتآمیز و تسهیل همهپرسی تأسیس کردهاند. با این همه، همهپرسی هنوز برگزار نشده است.
تغییر مذکور در جهتگیری شورای امنیت این سوال را مطرح میکند که آیا حق تعیین سرنوشت مردم صحرای غربی، شامل حق تأسیس دولت، یک حق ذاتی است یا اینکه آیا این حق به واسطه یک واقعیت حقوقی و عملی جدید تعدیل شده است. آینده مذاکرات این موضوع را روشن¬تر خواهد کرد، اما اغراقآمیز نخواهد بود اگر گفته شود که قطعنامه 2797 شورای امنیت، تحقق حق تعیین سرنوشت را در چارچوبی استعماری زیر سوال برده است.
تعیین چارچوبهای وضعیت سیاسی آینده توسط شورای امنیت
شورای امنیت در قالب بخشی از اختیارات گسترده خود برای حفظ صلح، اغلب وضعیت سرزمینهای مورد اختلاف و چارچوب توافقات مورد مذاکره را تعیین میکند. دیوان بینالمللی دادگستری در نظریه مشورتی کوزوو دریافت که «رویه معاصر شورای امنیت نشان میدهد که در وضعیتهایی که شورا در مورد ایجاد شرایط محدودکننده وضعیت دایمی یک قلمرو سرزمینی تصمیم¬گیری کرده است، آن شرایط در قطعنامه مربوط تصریح شده¬اند» (پاراگراف 114). دیوان همچنین تصریح نمود که اقدام مغایر با این شروط، نقض حقوق بینالملل محسوب میشود.
در آن چارچوب، دیوان احراز نمود که شروط قطعنامه 1244 شورای امنیت در خصوص کوزوو، اعلام استقلال را منع نکرده است، اما تعدادی قطعنامه را فهرست کرد که در آنها اعلام استقلال را بر اساس شروط مندرج در آن قطعنامهها منع کرده است. برای مثال، در قطعنامه 1251 شورای امنیت مجدداً تأیید کرد که «حل و فصل قضیه قبرس باید مبتنی بر کشور قبرس با یک حاکمیت یکپارچه، یک شخصیت بینالمللی و یک شهروندی واحد، با استقلال و تمامیت ارضی تضمینشدهاش باشد» (پاراگراف 114). لذا شورای امنیت شرایط خاص مربوط به وضعیت دایمی قبرس را مقرر نمود. در حقیقت، تعداد زیادی از قطعنامههای منعکننده اعلام استقلال وجود دارند که از آن جمله می¬توان به قطعنامه 787 مربوط به جمهوری صرپسکا، قطعنامه 1037 مربوط به سلاونیای شرقی، بارانجا و سیرمیوم غربی و نیز قطعنامههای 1225 و 1255 مربوط به آبخازیا و مانند آنها اشاره نمود.
در چنین پیش¬زمینه¬ای، زبان قطعنامه 2797 شورای امنیت در مورد صحرای غربی (2025) میتواند به عنوان تعیینکننده حدود آنچه در وضعیت آینده سیاسی قلمرو سرزمینی صحرای غربی اجازه داده شده است، تلقی شود. با توجه به اینکه حاکمیت مراکش بر صحرای غربی تا کنون هیچ مبنایی در حقوق بینالملل نداشته، قطعنامه در صدد تجویز چیزیست که پیش از این غیرمجاز بوده است. بدون شک، می-توان فرض کرد که مردم صحرای غربی ممکن است انتخاب کنند بخشی از مراکش باشند و حتی عدم خودمختاری را انتخاب کنند. بنابراین در عالم نظر کسی ممکن است به درستی اظهار دارد که حاکمیت مراکش بر صحرای غربی همیشه یک گزینه بوده و هست. اما با توجه به دهها سال سکونت و شرایط زندگی مردم صحرا، پرواضح است که خودمختاری در مراکش راه¬حل قابل اطمینانی برای مردم صحرا نیست. باید خاطر نشان ساخت که «تا این تاریخ، از کل جمعیت 500 هزار نفری مردم صحرا، تقریباً 250 هزار نفر در اردوگاههای آوارگان در الجزیره؛ بخشی دیگر در منطقه صحرای غربی تحت کنترل مراکش؛ و مابقی در سایر قسمتهای جهان زندگی میکنند» (پاراگراف 127). این چارچوب کلی ماجرا است. از این رو، اگرچه قطعنامه 2797 صراحتاً نتایج مغایر با پیشنهاد خودمختاری سال 2007 مراکش را منع نکرده است، صرف تصدیق چنین نتیجهای آنچه را که احتمالاً وضعیت نهایی صحرای غربی خواهد بود به شدت تحت تاثیر قرار میدهد. این موضوع همچنین باید در پرتو حمایت سیاسی گستردهای که مراکش برای ادعای حاکمیت خود بر صحرای غربی به دست آورده است، درک شود.
یکی از نتایج محتمل میتواند این باشد که متعاقب شکست برای حصول توافق در مورد وضعیت نهایی صحرای غربی، کشورها صحرای غربی را ذیل حاکمیت مراکش شناسایی کنند، با این استدلال که «مراکش تمام تلاش خود را برای دستیابی به مصالحه انجام داده است». به موجب حقوق بینالملل، هیچ الزامی برای مذاکره نامحدود وجود ندارد. بنابراین ممکن است کشورها صحرای غربی را به عنوان مانعی برای حل و فصل وضعیت نهایی تلقی کنند. پیش از صدور قطعنامه 2797 شورای امنیت، چنین نتیجهای ممکن بود مغایر با حقوق بینالملل تلقی شود. این امر فی نفسه گویای اهمیت و تاثیر بالقوه قطعنامه است.
[بررسی] سازگاری قطعنامه 2797 شورای امنیت با حق تعیین سرنوشت مردم صحرا
قطعنامه 2797 شورای امنیت استقلال صحرای غربی را منع نکرده است. بنابراین می¬توان استدلال کرد که هیچ مغایرت حقوقی بین قطعنامه 2797 شورای امنیت و قاعده آمره حق تعیین سرنوشت وجود ندارد. در عین حال، میتوان استدلال کرد که شناسایی حاکمیت مراکش بر صحرای غربی به عنوان مبنایی برای مذاکره، منطق وجودی حق تعیین سرنوشت و تحقق آن برای مردم صحرا را تضعیف میکند؛ به طوری که این امر عملاً حق تأسیس یک کشور مستقل را بیاعتبار میسازد. در چارچوب استعمارزدایی، این وضعیت استثنای روشنی را مطرح میکند؛ اگرچه قضیه کامرونیهای جنوبی ممکن است با این موضوع تا حدی قابل مقایسه باشد.
این امر این سوال را مطرح میکند که آیا قطعنامه شورای امنیت با منشور ملل متحد و حقوق بینالملل مطابقت دارد یا خیر. موضوع تعارض و اولویت هنجارها بحثی دیرینه است. در چارچوب چندپارگی حقوق بینالملل، اندیشمندان زیادی رابطه بین ماده 103 منشور ملل متحد و سایر قواعد الزامآور حقوق بینالملل را مورد بحث قرار دادهاند. با این حال، این بحث تا حد زیادی در مورد قطعنامههای شورای امنیت که با هنجارهای آمره تداخل دارند، بحثی نظری باقی مانده است.
شعبه بدوی دیوان دادگستری اتحادیه اروپا در قضیه کادی، احتمال تعارض بین یک قطعنامه شورای امنیت و قاعده آمره را مورد ملاحظه قرار داد، اما از آنجا که حقوق مورد استناد، به وضعیت قاعده آمره نایل نیامده بودند، دیوان هیچ نقضی را احراز ننمود. شگفت اینکه دیوان دادگستری اتحادیه اروپا، اخیراً حق تعیین سرنوشت مردم صحرا را در قضیه جبهه پولیساروی تأیید نموده است. باید دید آیا توسعههای بعدی مربوط به حق تعیین سرنوشت مجدداً نزد دادگاههای اتحادیه اروپا مطرح خواهند شد یا خیر.
راهکار دیگر برای پرداختن به این تنش، درخواست رای مشورتی توسط مجمع عمومی ملل متحد از دیوان بینالمللی دادگستری در مورد مشروعیت مفاد خاص قطعنامه 2797 شورای امنیت خواهد بود. این امر میتواند اولین موردی باشد که در آن، تنش مستقیمی میان مفاد یک قطعنامه شورای امنیت و حق مردم صحرا برای حق تعیین سرنوشت شامل حق تأسیس کشور وجود دارد. به هر حال، با توجه به حمایت بینالمللی محدودی که در حال حاضر برای صحرای غربی وجود دارد، چنین پیشرفتی بسیار بلندپروازانه به نظر می¬رسد.
شورای امنیت و اجبار: قانونی اما هولناک
شورای امنیت در اقدامات خود، ضرورتی برای توضیح مبنای حقوقی قطعنامههایش نمی¬بیند. با این -همه، همانطور که قاضی هگینز (Rosalyn Higgins) خاطرنشان ساخته بود، مباحث و قطعنامههای شورای امنیت «عملی سیاسی در دل حقوق هستند و نه تصمیمی مطابق با حقوق». قطعنامه 2797 شورای امنیت، بیانگر موردی از اقدام سیاسی مغایر با مقررات و خارج از آن است. این امر نشان میدهد که چگونه اعضای دایمی شورای امنیت میتوانند قطعنامههای الزام¬آور برای حل و فصل اختلافات را با شیوههایی ناسازگار با قواعد و اصول حقوق بینالملل به کار گیرند.
این وضعیت شبیه آن چیزی است که محمد س. حلال آن را «کنسرت قدرتهای بزرگ» مینامد؛ مفهومی مشابه «کنسرت اروپا» که در قرن نوزدهم توسط قدرتهای بزرگ اروپایی برای مدیریت امور قاره اروپا تأسیس شد. همانند کنسرت قدرتهای بزرگ، هدف اصلی شورای امنیت حفظ روابط صلحآمیز بین پرقدرتترین کشورها در نظام بینالمللی است. به دلایلی چند، من این ایده را قانع¬کننده نمی¬بینم؛ از جمله آنکه شورای امنیت به نحو گستردهای در محدودههای مقررات عمل میکند، همان گونه که قاضی هگینز استدلال کرده بود. اما در اوضاع و احوال کنونی _ که پایبندی به حقوق بینالملل به نقطه بحران رسیده و قدرتهای بزرگ آشکارا اقدام و تهدید به تجاوز ارضی میکنند _ این خطر وجود دارد که [اقدامات] شورای امنیت به سازکاری مغایر با حقوق بین¬الملل برای حل و فصل اختلافات بدل شود.
بی¬تردید باید از وضعیتی بیم داشت که در آن، شورای امنیت قطعنامههای الزامآور را صرفاً بر مبنای ملاحظات مؤثر بودن و نه قانونی بودن تصویب کند؛ وضعیتی که در آن، حقوق بینالملل به عنوان یک مانع تلقی میشود و نه ابزاری برای تضمین صلح. چنانچه شورای امنیت به حل و فصل اختلافات بدون ابتنای بر حقوق بینالملل خو گیرد، می¬توان تصور کرد که چه آینده¬ای در انتظار اوکراین یا سایر کشورها خواهد بود.[3]
[1] https://www.ejiltalk.org/the-security-council-and-the-western-sahara-between-self-determination-and-implicit-recognition-of-moroccan-sovereignty/
[2] Draft in blue
«پیشنویس آبی» قطعنامه شورای امنیت ملل متحد، متن نهایی است که برای رأیگیری بین اعضای شورا توزیع میشود و به دلیل جوهر آبی که هنگام چاپ استفاده میشود، به این نام خوانده میشود. معمولاً ظرف ۲۴ ساعت پس از تهیه این سند رأیگیری انجام میشود و این سند که نشاندهنده آمادگی برای اقدام است، نشان میدهد که مذاکرات کامل شده؛ اصلاحات اعمال شده؛ و متن رسماً برای تصویب توسط ۱۵ عضو شورا ارائه شده است. همچنین این سند اغلب با شماره سند نیز همراه است و به صورت الکترونیکی با فونت آبی توزیع میشود. (مترجم)
[3] ویراستار ادبی: صادق بشیره (گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)