«بازاندیشی در کنارهگیری از معاهدات حقوق بشری: رویکردی فرایندمحور»[1]
Başak Çali & Laurence Helfer
مترجم: دکتر فاطمه میرآخورلی
پژوهشگر حقوق بینالملل
ویراستار علمی: دکتر شهرام زرنشان
دانشیار دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه علامه طباطبایی
معاهدات حقوق بشری با ادغام در نظامهای حقوقی داخلی، افراد را توانمند میسازند تا حقوق خود را در عرصههای ملی و بینالمللی مطالبه کنند. با وجود این، کشورها به سادگی و با سهولت چشمگیر میتوانند از اغلب این معاهدات ــ و همچنین از اسناد چندجانبهای که در حوزههایی کاملاً مشابه از جمله حقوق کیفری بینالمللی، معیارهای پاسخگویی را تثبیت میکنند ــ خارج شوند. این سهولت حتی شامل معاهداتی نیز میشوند که متضمن تدوین قواعد آمره حقوق بینالملل هستند؛ از جمله ممنوعیت نسلزدایی، شکنجه، کار اجباری، جنایات علیه بشریت و تبعیض نژادی.
در حالی که پیشتر خروج یا تهدید به خروج از این معاهدات پدیدهای نادر محسوب میشد، امروزه این روند در سطح جهانی رو به افزایش است. ونزوئلا در سال ۲۰۱۳ رسماَ کنوانسیون آمریکایی حقوق بشر کنارهگیری کرد و ضمن تقبیح آن، ادعا نمود که دیوان بینآمریکایی حقوق بشر از حدود صلاحیت خود فراتر رفته است. فیلیپین در سال ۲۰۱۸ پس از آغاز تحقیقات دادستان دیوان کیفری بینالمللی درباره جنایات علیه بشریت در این کشور، از اساسنامه رم خارج شد. نیکاراگوئه در سال ۲۰۲۱ پس از آنکه انتخابات ملی این کشور مورد انتقاد قرار گرفت از سازمان کشورهای آمریکایی خارج شد. ترکیه در همان سال کنارهگیری رسمی از کنوانسیون استانبول شورای اروپا را اعلام کرد و ادعا نمود که این معاهده، همچون اسب تروا، وسیلهای برای ترویج حقوق LGBTQ (همجنس¬گرایان، پرسشگران جنسی و اشخاص تراجنسیتی) است. بلاروس در سال ۲۰۲۲ از پروتکل اختیاری اول میثاق بینالمللی حقوق مدنی و سیاسی خارج شد. تنها در چند ماه اخیر، تونس اعلامیه اعطای حق دسترسی مستقیم افراد و سازمانهای غیردولتی به دیوان آفریقایی حقوق بشر و مردم را لغو کرده و حکومتهای نظامی بورکینافاسو، مالی و نیجر با اعلام خروج مشترک از اساسنامه رم، دیوان کیفری بینالمللی را متهم کردند که به ابزاری برای اعمال سرکوب نواستعماری بدل شده است. همچنین احزاب مخالف راست افراطی به طور مکرر خواستار کنارهگیری رسمی از کنوانسیون اروپایی حقوق بشر هستند.
در هر یک از این موارد، خروج واقعی یا تهدید به خروج با هدف محافظت کشور در برابر نظارت داخلی و بینالمللی، محدود کردن دسترسی شهروندان به عدالت و/یا تضعیف نهادهای بینالمللی صورت میگیرد.
در مقالهای که به تازگی با عنوان «بازاندیشی در کنارهگیری از معاهدات حقوق بشری: رویکردی فرایندمحور» با دسترسی آزاد در مجله حقوق بینالملل ملبورن منتشر شده است، ما استدلال میکنیم که دلایل موجهی برای بازنگری در رویکرد تساهلآمیز در مورد خروج از اسناد حقوق بشری وجود دارد. این مقاله مجموعهای غنی از اصول و دکترین را در حقوق بینالملل و داخلی را شناسایی میکند که افراد، سازمانهای غیردولتی، مجالس قانونگذاری، دادگاهها و نهادهای شبهقضایی میتوانند برای پشتیبانی از رویکرد فرایندمحور به کار گیرند؛ رویکردی که خروج یکجانبه را طبق قواعد موجود حقوق بینالملل بررسی و محدود میکند (اما حذف نمیکند) و همچنین میتواند طراحی آینده معاهدات و قانونگذاری داخلی را هدایت نماید.
رویکرد تساهلآمیز در مورد خروج از معاهدات و کاستیهای آن
قواعد مربوط به خروج از معاهدات به طور سنتی به عنوان بازتابدهنده دیدگاهی مبتنی بر حاکمیت و رضایت کشورها در حقوق بینالملل عمومی در نظر گرفته شدهاند. بر اساس این دیدگاه، تصور میشود که تنها اقدام لازم، ارسال نامهای کوتاه از سوی رئیس جمهور یا نخستوزیر به امین معاهده است که اعلام کند کشور عضو قصد دارد پس از پایان مهلت مقرر، از معاهده خارج شود. این رویکرد تساهلآمیز همچنین بر تقسیم روشن صلاحیتها میان نظامهای حقوقی بینالمللی و داخلی مبتنی است؛ بهطوری که برای مثال، وجود چالشهای حقوقی داخلی پیرامون خروج اجرایی از معاهدات اهمیتی ندارد.
این قواعد تساهلآمیز در تقابل با رویکرد فرایندمحور ورود به معاهدات قرار دارند، جایی که تصویب معمولاً نیازمند بررسی پارلمانی و تأیید تصمیم اجرایی برای پیوستن به معاهده است و حق شرطها نیز تحت ارزیابی سایر کشورهای عضو و نظارت نهادهای بینالمللی قرار میگیرند.
رویکرد تساهلآمیز در مورد خروج از معاهدات، مجموعهای از مسایل هنجاری و حقوقی جدی پدید میآورد. این رویکرد، قدرت نامحدود خروج برای قوه مجریه را مشروعیت میبخشد و حتی زمانی که قانونی بودن چنین اقدامی در حقوق داخلی محل تردید باشد، جایگاه مجالس قانونگذاری و دادگاههای داخلی را به حاشیه میراند. افزون بر این، این رویکرد هیچ امکان بازبینی یا نظارت توسط سایر طرفهای معاهده، نهادهای نظارتی بینالمللی یا مراجع قضایی را فراهم نمیسازد و کشورها را قادر میسازد که حتی در موارد نقض گسترده حقوق، سرپیچی آشکار از تصمیمات دادگاههای بینالمللی داشته باشند یا علیه اشخاصی که معاهدات از حقوقشان حمایت میکند، اقدام نمایند و با وجود این، از معاهده خارج شوند. این رویکرد هیچ امکان ارزیابی یا نظارت بر تصمیم خروج را توسط سایر طرفهای معاهده، نهادهای نظارتی بینالمللی یا دیوانها را فراهم نمیسازد و کشورها را قادر میسازد که حتی در موارد نقض گسترده حقوق، سرپیچی آشکار از تصمیمات دیوانهای بینالمللی داشته باشند یا علیه اشخاصی که معاهدات از حقوقشان حمایت میکند، اقدام نمایند و با وجود این، از معاهده خارج شوند.
رویکرد فرایندمحور به خروج از معاهدات حقوق بشری
دیوانهای بینالمللی و دادگاههای داخلی نیز از این چالشها غافل نبودهاند. آنها با تفسیر معاهدات و قوانین اساسی، سازکارهایی را تقویت کردهاند که قدرت خروج یکجانبه قوه مجریه را هم در سطح کشور و هم در چارچوب داخلی آن محدود کنند؛ به عنوان نمونه، میتوان به نظریه مشورتی دیوان بینآمریکایی حقوق بشر در سال ۲۰۲۰ و رای دیوان عالی آفریقای جنوبی در سال ۲۰۱۷ اشاره کرد که به ترتیب نمونههای اولیه این روندهای نوظهور در نظامهای حقوقی بینالمللی و داخلی به شمار میروند. رویکرد فرایندمحور پیشنهادی ما بر پایه این دو رأی و همچنین سیاستها و رویههای فرایندمحور شکل گرفته است که سالها در سوی دیگر سکه¬ خروج از معاهدات—یعنی تصویب و اعمال حق شرطها—کاربرد داشتهاند و در نقطه تلاقی حقوق بینالملل و حقوق داخلی قرار دارند.
اساس رویکرد فرایندمحور بر این است که قوه مجریه موظف باشد دلایل خود برای پیشنهاد خروج از معاهده را به طور علنی توضیح دهد و فرصت لازم را برای ارزیابی این پیشنهاد توسط بازیگران داخلی و بینالمللی فراهم کند. بندهای مربوط به کنارهگیری رسمی و خروج در معاهدات حقوق بشری چنین الزاماتی را به صراحت پیشبینی نمیکنند اما مانع از آن نیز نیستند و بسیاری از خروجهایی که پیشتر ذکر شد، با دلایل و توجیهات عمومی همراه بودهاند.
لزوم ارائه دلایل توسط قوه مجریه برای خروج پیشنهادی، دو کارکرد مهم و مفید دارد: فرصتی فراهم میکند تا نگرانیهای حقوقی، سیاسی و/یا نهادی که قوه مجریه بر اساس آنها ادامه عضویت در معاهده را موجه نمیداند، روشن شود و به بازیگران داخلی و بینالمللی امکان می¬دهد که این نگرانیها را ارزیابی کنند، اعتبار خروج را در چارچوب حقوق داخلی و بینالمللی بسنجند و در صورت لزوم، تصمیم قوه مجریه را به چالش بکشند.
در انطباق با اصول تکمیلیبودن و لزوم طی مراحل داخلی، ما توالیای از اقدامات را متصور هستیم که در آن، چالش¬ها در مورد دلایل خروج اعلامی قوه مجریه ابتدا در سطح داخلی کشورِ خارجشونده ــ نزد مجالس قانونگذاری، محاکم داخلی یا نهادهای ملی حقوق بشر ــ مطرح شود و سپس چالشها در سطح بینالمللی از سوی سایر کشورهای عضو یا افراد مدعی نزد دادگاههای بینالمللی، نهادهای نظارتی یا کنفرانسهای کشورهای عضو پیگیری گردد.
با این حال، هرگاه راهکارهای داخلی وجود نداشته باشد، با تأخیر غیرموجه مواجه یا از سوی قوه مجریه نادیده گرفته شود، نظارت و رسیدگی بینالمللی میتواند ــ در چارچوب همین اصول ــ پیش از رسیدگیهای داخلی یا به طور همزمان با آنها آغاز شود.
در سطح داخلی، رویکرد فرایندمحور فرصتهایی را برای افراد و سازمانهای غیردولتی فراهم میکند تا خروجهایی که موجب کاهش حمایت از حقوق میشوند را مورد اعتراض قرار دهند. برای مثال، در سال ۲۰۲۳ این اتفاق رخ داد که یک اتحادیه کارگری برزیلی در خصوص اعلام عدم تعهد به کنوانسیون شماره ۱۵۸ سازمان بینالمللی کار از نظر مطابقت با قانون اساسی در دیوان عالی برزیل طرح دعوا کرد، با این استدلال که این اقدام موجب کاهش حقوق کارگران میشود. حتی اگر دعوای داخلی در نهایت موفقیتآمیز نباشد، میتواند آگاهی عمومی در مورد تلاشها برای اعتراض به تصمیم خروج را افزایش دهد و زمانی فراهم کند تا ائتلافهای داخلی فعال شوند و با اعمال فشار بر قوه مجریه، آن را به بازنگری در تصمیم خود وادار کنند.
میتوان دعاوی قضایی داخلی را پیش از اینکه قوه مجریه اطلاعیه رسمی خروج را ارائه کند، در طول دوره اطلاعرسانی یا پس از لازمالاجرا شدن اعلام خروج مطرح کرد. در رویکرد فرایندمحور ترجیح بر این است که مسائل از طریق رسیدگی قضایی پیش از اقدام قوه مجریه حل و فصل شود. برای مثال، نخستوزیر بریتانیا ارائه اطلاعیه خروج از معاهده اتحادیه اروپا را تا رای دیوان عالی بریتانیا مبنی بر اینکه تصویب پارلمان از نظر قانون اساسی الزامی است، به تعویق انداخت. چرا که این معاهده جزء «منابع حقوق داخلی» به شمار میرفت.
با این حال، بررسی قضایی در طول دوره اطلاعرسانی نیز میتواند اثرگذار باشد؛ همانطور که در رأی دادگاه عالی آفریقای جنوبی برای ابطال اعلام یکجانبه خروج رئیسجمهور از اساسنامه رم مشاهده شد. در این قضیه، رئیس جمهور به جای اعتراض به رای دادگاه، اطلاعیه خروج را لغو کرد.
در سطح بینالمللی، طیف گستردهای از بازیگران—از جمله سایر کشورهای عضو، دیوانها و نهادهای نظارتی بینالمللی و امین¬های معاهدات—توانایی بررسی و در شرایط مناسب، اعتراض به خروج از اسناد حقوق بشری را دارند. برای مثال، کشورها میتوانند قانونی بودن خروج را زیر سؤال ببرند؛ نهادهای معاهدهای میتوانند پیامدهای آن برای دیگر اسناد حقوق بشری را برجسته کنند؛ و دادگاههای بینالمللی میتوانند قانونی بودن خروج را بررسی کنند. دیوان بینآمریکایی حقوق بشر دقیقاً چنین کاری را در نظریه مشورتی سال ۲۰۲۰ خود انجام داد و اعلام کرد که گشورهای عضو سازمان کشورهای آمریکایی دارای وظیفه جمعی برای مقابله با خروجهایی هستند که موجب تضعیف حمایت از حقوق فردی میشوند.
نظارت بینالمللی میتواند به ویژه در برجسته کردن مزیت¬های محدود عملی خروج از یک معاهده واحد در چارچوب پیچیده نظام بینالمللی حقوق بشر مؤثر باشد. کشوری که قصد کنارهگیری دارد، همچنان متعهد به رعایت قواعد آمره، دیگر معاهدات جهانی و منطقهای حقوق بشر که تصویب کرده و همچنین حقوق عرفی است که اغلب همان حقوقی را در بر میگیرد که در معاهده مورد اعتراض تضمین شدهاند. بازیگران بینالمللی میتوانند خطرات نقض این تعهدات را در صورتی که کشور پس از خروج این حقوق را محدود کند، برجسته سازند. چنین استدلالهایی — و فشار سیاسی همراه آن — میتوانند، برای مثال، در جلسات دورهای کشورهای عضو که بسیاری از معاهدات حقوق بشر الزام به برگزاری آنها دارند، مطرح شوند.
بهطور کلی، ابعاد داخلی و بینالمللی رویکرد فرایندمحور به دنبال منع خروج در زمانی که خروج از نظر حقوقی مجاز است، نبوده بلکه هدف آن اطمینان از شفافیت، دقت نظر و امکان بررسی مؤثر تصمیم به خروج است. این رویکرد همچنین هماهنگی قواعد ورود و خروج از معاهدات را تقویت میکند، چرا که همانطور که پیشتر گفته شد، رویکرد فرایندمحور از پیش در تصویب و اعمال حق شرط بر معاهدات حقوق بشر وجود دارد. همچنین پیشنهاد ما بر این است که معاهدات حقوق بشر آینده از همان آغاز دارای ضوابط قوی¬تر و صریح¬تری برای خروج باشند؛ از جمله مدت زمان اطلاعرسانی طولانیتر، الزام به تصویب پارلمان، ارائه توضیحات اجباری و حتی محدودیتهایی برای خروج از معاهداتی که حقوق غیرقابل عدول را تضمین میکنند.
پرداختن به تردیدها و انتقادات
مقاله ما همچنین سه ایراد احتمالی به پیشنهاد ما را شناسایی و پاسخ میدهد. برخی ممکن است استدلال نمایند که حقوق بینالملل و حقوق داخلی دو نظام حقوقی جداگانه هستند و حقوق بینالملل نمیتواند در قواعد متنوعی که کشورها برای خروج از معاهدات وضع میکنند، دخالت داشته باشد. با این حال، واقعیت این است که حقوق بینالملل و حقوق داخلی هماکنون در زمینه تصویب و اعمال حق شرط معاهدات با یکدیگر همکاری میکنند و بسیاری از معاهدات، به حقوق داخلی در تعیین تعهدات بینالمللی کشورها ارجاع دارند؛ مانند الزام «معینشده توسط حقوق داخلی» که در بسیاری از معاهدات حقوق بشر پیشبینی شده است.
برخی دیگر ممکن است در خصوص اینکه سختتر کردن خروج، کشورها را از همان ابتدا از پیوستن به معاهدات باز دارد، ابراز نگرانی کنند. با این حال، برخی از معاهدات حقوق بشری با بیشترین تعداد تصویبکننده—از جمله میثاق بینالمللی حقوق مدنی و سیاسی، کنوانسیون رفع تبعیض علیه زنان، میثاق بینالمللی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و منشور آفریقایی حقوق بشر و حقوق مردم— هیچ مقررهای برای خروج یا اعلام عدم تعهد ندارند و به طور گسترده به عنوان معاهداتی که خروج از آنها منتفی است، شناخته میشوند. بنابراین ضمانتهای شکلی محدود به احتمال زیاد مانع تصویب معاهدات نمیشوند، اما میتوانند از خروجهای فرصتطلبانه که ممکن است حمایت از حقوق را در سطح داخلی و بینالمللی تضعیف کنند، جلوگیری نمایند.
آخرین ایراد این است که کشورهای اقتدارگرا و پوپولیست که در صف اول اعلام خروج از معاهدات حقوق بشری قرار دارند، فرآیندهایی را که ما پیشنهاد کردهایم نادیده خواهند گرفت. حتی اگر این در کوتاهمدت درست باشد، الزامات رویکرد فرایندمحور همچنان اهمیت دارند. این الزامات مجالس قانونگذاری داخلی، دیوانها، جامعه مدنی و نهادهای بینالمللی را توانمند میسازد تا خروجها را به چالش بکشند، اثرات آنها را به تأخیر بیندازند و توجه عمومی را بر نقض حقوق توسط کشور حفظ کنند. از سوی دیگر، اگر کشوری در سطح داخلی سرکوبگر باشد یا در برابر نظارت بینالمللی مقاومت کند، پیشنهاد فرایندمحور ما به احتمال زیاد رفتار آن را به شکل قابل توجهی بدتر نخواهد کرد.
نتیجهگیری
رویکرد تساهلآمیز در مورد کناره گیری از معاهدات حقوق بشری قدیمی و ناکارآمد است. اجازه دادن به قوای مجریه برای خروج یکجانبه از این معاهدات، حمایتهای داخلی از حقوق را تضعیف میکند؛ تعهدات بینالمللی را به خطر میاندازد؛ و مسیرهای پاسخگویی را محدود میسازد. رویکرد فرایندمحور جایگزینی اصولی و عملی ارائه میدهد: الزام به ارائه دلایل، تقویت نظارت داخلی و بینالمللی و بازطراحی اسناد حقوق بشر آینده. هر چند این رویکرد چارهای همهجانبه نیست، اما گفتوگو، شفافیت، مسئولیت جمعی، مشروعیت و تابآوری نهادهای بینالمللی و حمایت از حقوق اساسی را تقویت میکند.
علاوه بر این، رویکرد فرایندمحور ممکن است در معاهدات چندجانبهای که به حمایت بشردوستانه، پناهندگان و پناهجویی، استانداردهای کار، بهداشت جهانی و حقوق محیطزیست میپردازند نیز کاربرد داشته باشد. معاهدات در این حوزهها صرفاً (و حتی عمدتاً)، همچون معاهدات حقوق بشری، توافقهای میان کشورها نیستند و در شبکهای پیچیده از حقوق و نهادهای بینالمللی و داخلی جای دارند. بنابراین باز کردن «جعبه سیاه» قدرت خروج قوه مجریه در زمینه معاهدات حقوق بشر، میتواند الگویی برای توسعه قواعد عام در سایر حوزههای نظام حقوق بینالملل فراهم کند.[2]
[1] https://www.ejiltalk.org/rethinking-human-rights-treaty-withdrawals-a-process-based-approach/
[2] ویراستار ادبی: صادق بشیره (گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)