«بحران أفغانستان و مسئله شناسایی»
نویسنده: نیلوفر اشتری، پژوهشگر دوره دکتری حقوق بین الملل دانشگاه شهید بهشتی
ویراستار علمی: دکتر حجت سلیمی ترکمانی، دانشیار دانشگاه شهید مدنی آذربایجان
از نظر کرافورد وجود «حکومت» مهمترین عامل تشکیل «دولت» است ، به دیگر سخن دولت برای اثبات موجودیت خود نیازمند وجود «حکومتی موثر» است . در رابطه با حکومت ، تا پیش از فروپاشی شوروی و پایان جنگ سرد، اتکا بر «کنترل عملی و موثر»، معیار غالب در شناسایی و احراز آن بود. در قضیه تینوکو (بریتانیا و کاستاریکا) ، دیوان داوری تصریح نمود که «غیر قانونی بودن» و «نامشروع بودن» حکومت تینوکو مانع اعمال معیار کنترل عملی و موثر- به عنوان استانداردی تعریف شده از سوی حقوق بین الملل- نیست. جالب آنکه دیوان در این قضیه همچنین اعلام می کند عدم شناسایی یک «حکومت» توسط سایر دولت ها، در حقیقت دلیلی است بر این مدعا که «حکومت» مزبور از استقلال و کنترل لازم برای نمایندگی «دولت» از نظر حقوق بین الملل برخوردار نمی باشد . به این ترتیب می توان گفت در این قضیه دیوان داوری مسئله شناسایی توسط سایر دولت ها را امری فرعی و در حد اماره ای بر «حکومت موثر و عملی» تلقی کرده است. اتخاذ این رویکرد غیر دموکراتیک نسبت به ساختار «حکومت»، از سوی دیوان بین المللی دادگستری نیز مورد تاکید قرار گرفت . اما همزمان با فروپاشی شوروی ، بحث شناسایی حکومت ها با اتکای بر «کنترل عملی و موثر» دچار تحولاتی گردید و علی الظاهر سیر تحولات، معیاری نوپدید در شناسایی حکومت را تحت عنوان «مشروعیت» مطرح نمود که به نظر برخی نویسندگان تاکنون در حد ایده ای سیاسی باقی مانده و هنوز در حقوق موضوعه جایگاه اطمینان بخشی نیافته است. یادداشت پیش رو درصدد است تا تاثیر این عامل نوپدید را در باب شناسایی «حکومت ها» به بوته نقد گذاشته و عواقب آن را به طور خاص در بحران افغانستان مورد ارزیابی قرار دهد. بدین منظور نوشتار حاضر در چهار بند تنظیم گردیده که بند اول به فرایند شکل گیری دموکراسی و حکومت دموکراتیک -به عنوان نمادی از شکل حکومت مشروع- اشاره دارد، بند دوم مسئله شناسایی را در دوره اول حکمرانی طالبان مورد بررسی قرار می دهد، بند سوم به حکمرانی دوره دوم طالبان در افغانستان می پردازد و بند چهار در مقام جمع بندی معیار مشروعیت را به عنوان معیاری نو پدید در شناسایی «حکومت ها» به چالش کشیده و پایبندی به معیار عینی کنترل عملی و موثر را پیشنهاد می دهد که در حقیقت حفظ همان ساختار کلاسیک غیر دموکراتیک حقوق بین الملل در رابطه با شناسایی دولت ها و حکومت هاست.
۱. دموکراسی نمادی از مشروعیت : دموکراسی به معنای «حاکمیت قانون و پاسخگویی دموکراتیک» و «انتخابات آزاد و همگانی» رابطه تنگاتنگی با توسعه اقتصادی دارد . رشد اقتصادی در فرایندی بلند مدت به ایجاد جامعه طبقاتی ، تحرک طبقاتی و درنتیجه توسعه اجتماعی می انجامد و نهایتا کنش در باب هر یک از شاخصه های دموکراسی -به صورت خود جوش- از سوی هر یک از این طبقات پیگیری می شود. توضیح آنکه در فرآیند توسعه اقتصادی ، بحث «حاکمیت قانون» از سوی طبقه متوسط و به منظور حفظ مالکیت خصوصی از دست اندازی دولت مطرح می شود و جنبه دموکراتیک و تقاضای «مشارکت سیاسی» نیز به منظور باز توزیع ثروت از سوی طبقه کارگر مورد مطالبه قرار می گیرد. در حقیقت مطالبات طبقات اجتماعی نوظهور بر آمده از دل رشد و توسعه اقتصادی است که در جدال با طبقه اقتدارگرای حاکم، می تواند -توامانَ با فراهم بودن زمینه اجتماعی و فکری- به شکل گیری دموکراسی منتهی شود. دموکراسی از این منظر مولود فراهم بودن زیر ساخت ها و نهاد های اجتماعی است که رشد اقتصادی، نقطه شروع و قوه پیشران آن است و در صورت حصول سایر شرایط، غالبا (و نه لزوماَ) می توان انتظار آن را داشت . با این وصف با توجه به ملاحظات و لوازمی که در باب استقرار دموکراسی وجود دارد (به ویژه عامل توسعه اقتصادی و پیامدهای اجتماعی ناشی از آن) ، پیوند دادن مسئله شناسایی «حکومت» ها، با دموکراتیک بودن و فراگیر بودن نظام سیاسی به عنوان نمادی از مشروعیت، امری به دور از واقعیت است مگر آنکه مفهوم دموکراسی در حد برگزاری انتخابات دوره ای فرمالیته تنزل داده شود. از دیگر سو عدم شناسایی «حکومت» به جهت ساختار غیر دموکراتیک، فراگیر نبودن حکومت و مغایرتش با قانون اساسی آن دولت، از آنجاکه به شدت حقوق «دولت» مربوطه و به تبع آن، مردمان آن را در عرصه بین المللی تحت تاثیر قرار می دهد، تحمیل رنجی مضاعف و ناروا بر مردم جوامعی است که سال ها درگیر جنگ و ناامنی طولانی مدت بوده و هستند. جوامعی که به جهت محرومیت از زمینه های مساعد اقتصادی، فکری، اجتماعی اساسا تصور دموکراسی و انتخابات ازاد در آنها قبایی بی قواره است. تجربه افغانستان و شکست موافقتنامه بن در ایجاد دولتی مدرن با مدل دموکراتیک و انتخابات آزاد و … شاهدی بر این مدعاست که دموکراسی فرآیندی است طولانی که تنها از بطن جامعه -و نه با فرامین سایر دولت ها – می جوشد و به تدریج نهادینه می گردد از این حیث توقع شاخصه های دموکراسی و تکالیفی که مشخصا در دولتی با ثبات متصور است از حکومتی برآمده از آشوب و بیگانه با رشد اقتصادی ممکن نیست. لذا همان طور که در ادامه به آن اشاره خواهد شد، شناسایی حکومت ها از این بعد نوپدید که غالبا هم مبتنی بر ملاحظات سیاسی است، به نظر سازگار با واقعیت های نظام بین الملل نیست .
۲. مسئله شناسایی در دوره اول حکمرانی طالبان: با روی کار آمدن طالبان تا حد زیادی نظم و امنیت به جامعه جنگ زده أفغانستان بازگشت و از همین منظر طالبان پایگاهی مردمی در جامعه أفغانستان پیدا کرد لیکن به مرور با نقض گسترده حقوق بشر و به ویژه حقوق زنان، مشروعیت سیاسی خود را در جامعه بین المللی از دست داد و لذا علی رغم آنکه تا سال ۱۹۹۶ کنترل بیش از ۹۰ درصد از خاک أفغانستان را در اختیار داشت از سوی جامعه بین المللی به جز سه کشور امارات ، پاکستان و عربستان مورد شناسایی قرار نگرفت . در مورد أفغانستان، ایالات متحده آمریکا مسئله شناسایی طالبان را برگ برنده ای برای چانه زنی در خصوص استرداد اسامه بن لادن تلقی می نمود و أساسا مهمترین دلیل عدم شناسایی طالبان، توسط ایالات متحده آمریکا، خودداری طالبان از استرداد اسامه بن لادن به آمریکا بود . از مادلین آلبرایت وزیر سابق امور خارجه آمریکا در این باره نقل شده است که : « اگر طالبان به حمایت خود از اسامه بن لادن خاتمه دهد شانس خود را برای شناسایی از سوی ایالات متحده آمریکا و پذیرش از سوی مجمع عمومی افزایش خواهد داد» . طالبان در دوره نخست حکومت خود بر أفغانستان به جهت اقدامات تروریستی سازمان القاعده به رهبری اسامه بن لادن و خودداری أفغانستان از استرداد وی به دولت آمریکا هدف تحریم های متعددی از سوی سازمان ملل و ایالات متحده آمریکا قرار گرفت ولی عده ای از همان ابتدا منتقد سیاست طرد ، عدم شناسایی و تحریم حکومتی بودند که به صورت موثر و عملی کنترل أفغانستان را در اختیار داشت زیرا اتخاذ این سیاست ها را عامل تشدید جریان های افراطی و بسته شدن باب تعاملات سازنده تلقی می کردند. بنابر تعبیر این گروه از منتقدان «طرد لزوماَ به مدرنیته نمی انجامد ولی تعامل و گفتمان شاید» . به عبارتی به باور این گروه، بستن مسیر تعاملات بین المللی و فشارهای اقتصادی نه تنها کمکی به تغییر حکومتی غیر مردمی به حکومتی دموکراتیک نمی کند که با ایجاد موانع، آن را بیش از پیش به سمت افراط گرایی و تخطی از قواعد بین المللی سوق می دهد. در نهایت با واقعه تروریستی ۱۱ سپتامبر و حمله آمریکا به افغانستان طالبان سقوط کرد و ایالات متحده آمریکا با طرح دکترین «جنگ علیه ترور»، وارد خاک افغانستان شد. اما از آنجا که بستر فکری و زیر ساخت های اجتماعی در افغانستان فراهم نبود علی رغم هزینه گزافی که از سوی آمریکا صورت گرفت عاقبت این کشور با شکست در ایجاد افغانستانی مدرن و دموکراتیک، بعد از ۲۰ سال نیروهای خود را از افغانستان خارج کرد و آن را مجددا به طالبان تسلیم نمود.
۳. دوره دوم حکمرانی طالبان: در ۲۹ فوریه ۲۰۲۰ موافقتنامه صلح افغانستان فی مابین طالبان یا امارت اسلامی افغانستان و ایالات متحده آمریکا منعقد گردید که به موجب آن خروج نیروهای آمریکا از خاک افغانستان، آزادی ۵ هزار نفر از زندانیان طالبان و بازبینی و حذف نام برخی اعضای طالبان از لیست تحریم ها، موضوع تعهد ایالات متحده آمریکا در مقابل طالبان قرار گرفت؛ گروهی که پیش از این به عنوان یک گروه تروریستی شناسایی شده بود . در این سند همچنین آمریکا در مقابل طالبان متعهد گردید که در درصورت پایبندی امارات اسلامی افغانستان به اقداماتی نظیر ممانعت از استفاده از خاک افغانستان برای اقدامات تروریستی و خودداری از کمک به اشخاص و سازمان های تروریستی از جمله القاعده، آمریکا و متحدانش از هر گونه تهدید و یا استفاده از زور علیه تمامیت ارضی و استقلال سیاسی افغانستان و همچنین هر گونه مداخله در امور داخلی این کشور خودداری نمایند. نکته قابل تامل اینکه علی رغم تمامی این تعهدات، مکررا در متن موافقتنامه تصریح شده است که ایالات متحده آمریکا، امارات اسلامی افغانستان را به رسمیت نمی شناسد. تناقض مسئله، زمانی به نقطه اوج خود می رسد که طالبان بعد از به دست گرفتن قدرت، آزادی اموال بلوکه شده بانک مرکزی افغانستان را از دولت آمریکا تقاضا می کند اما این درخواست نه تنها به جهت عدم شناسایی طالبان از سوی آمریکا مورد پذیرش قرار نمی گیرد که به موجب فرمان اجرایی بایدن رئیس جمهور آمریکا دستور مصادره نیمی از اموال بانک مرکزی افغانستان به نفع قربانیان حادثه تروریستی ۱۱ سپتامبر صادر می شود. در عین حال بانک جهانی و سایر کشورهای غربی نیز در اقدامی مشابه دسترسی بانک مرکزی تحت کنترل طالبان را به حدود ۱۰ میلیارد دلار پول افغانستان مسدود کرده و کمک های خود به این کشور را به حالت تعلیق درآوردند . از آغاز دوره جدید حکمرانی طالبان یا امارات اسلامی افغانستان، به دلیل ساختار سیاسی غیر دموکراتیک ، فقدان انتخابات آزاد و سیاست های طالبان ، افغانستان مجددا مورد تحریم های متعدد از سوی آمریکا و جامعه بین المللی قرار گرفته و خود را در همان مسیری یافته است که در دوره اول حکمرانی طالب ها ، شاهد آن بود. مقام ارشد کمیته بین المللی صلیب سرخ آقای دومنیک استیل هارت پس از به قدرت رسیدن طالبان طی مصاحبه ای با بی بی سی، رویکرد غرب در قبال بلوکه نمودن اموال دولت افغانستان به بهانه عدم شناسایی حکومت طالبان را مورد انتقاد قرار داده و گفته است« من متوجه بحران مشروعیت سیاسی در خصوص مقامات دفاکتوی أفغانستان هستم اما سوال من این است آیا جامعه بین المللی می تواند ۳۹ میلیون نفر را صرفا به این دلیل که غرب نمی خواهد مقامات طالبان در کابل را به رسمیت بشناسد به گروگان بگیرد؟» . تا کنون نیز اعمال تحریم ها و سیاست طرد -همانند تجربه دوره قبل- به واقع نه تنها مقامات طالبان را برای چرخش در سیاست های خود ترغیب نکرده بلکه صرفا به فقر و فلاکت ، گرسنگی ، قحطی و آوارگی مردم أفغانستان دامن زده است.
۴. برابری در پیشگاه قانون (جمع بندی) : کلسن عدالت را نه مفهومی انتزاعی و در ورای آسمان ها که برابری در پیشگاه قانون می پندارد. تفکری که در صدد است تا مسئله عدالت را از دامان قضاوت های ذهنی ارزشی بگیرد و بر یک نظم اجتماعی معین مبتنی نماید . با پذیرش تعبیر کلسن از عدالت ، شاخصه دموکراسی در شناسایی و احراز حکومت ها در تحقق عدالت ناکام بوده است زیرا از آنجا که اعمال آن مبتنی بر ملاحظات و منافع سیاسی است ، این معیار نوپدید حتی از سوی کشورهایی که ظاهرا معتقد و پایبند به آن هستند نیز به صورت یکسان و برابر اعمال نمی شود و تا حد زیادی سلیقه ای و خودسرانه است. به عنوان مثال زمانیکه محمد مرسی رییس جمهور منتخب و قانونی مصر به واسطه کودتا از قدرت برکنار شد اتحادیه آفریقا این اقدام مغایر با قانون اساسی را مردود اعلام کرد درحالیکه کشورهای غربی از جمله ایالات متحده آمریکا و اعضای اتحادیه اروپا از محکومیت آن و یا هرگونه اظهار عقیده در این رابطه خودداری نمودند . بنابراین اعمال معیار نو پدید مشروعیت دموکراتیک در شناسایی حکومت ها-به نحوی که تاکنون مورد استفاده قرار گرفته است- با مفهوم عدالت به معنای برابری در پیشگاه قانون مغایرت دارد و از این رو محل ایراد است از دیگر سو حتی در فرض اعمال برابر و یکسان این معیار ، تجربه أفغانستان شاهدی بر این مدعاست که سیاست عدم شناسایی یک حکومت غیر دموکراتیک که با طرد، اعمال تحریم و فشارهای اقتصادی و عدم ایفای حقوق آن «دولت» همرا است، مردم و نه رهبران و حاکمان را در تنگا قرار می دهد، آنها را از سرمایه گذاری های خارجی و هرگونه تعامل سازنده با جهان بیرونی محروم می کند و همین امر به صورت معکوس به گسترش تجارت های سیاه منتهی می شود. دیدن وضعیت امروز افغانستان و به ویژه وضعیت زنان زیر سایه حکومت طالبان دردآور است ولی در عین حال عدم شناسایی طالبان عملا حقوق «دولت» أفغانستان و «مردم» آن را تحت تاثیر قرار داده و حق بر سلامت، بهداشت و امنیت غذایی و مخلص کلام حق حیات را، به نام آزادی ، دموکراسی و انتخابات آزاد از مردم سلب کرده است. به عبارتی سیاستی که داعیه حمایت از حقوق بشر دارد خود به نقض حقوق بشر منجر شده است. دست آورد سیاست طرد ، حذف و فشار اقتصادی با ادعای عدم شناسایی حکومت غیر دموکراتیک نه مدرنیزاسیون و دموکراسی که تشدید دیدگاه های افراطی و فقر و فلاکت مردم است و در این بین مسئله شناسایی بر مبنای معیارهای دموکراتیک به نظر صرفا ابزار پیشبرد و توجیه سیاست های خارجی دولت ها در راستای حفظ منافع ملی آنها است. با این وصف به نظر می رسد معیار عینی کنترل عملی و موثر در شناسایی حکومت ها و دولت ها، در سطح کلان و در بلند مدت در حمایت از حقوق بشر موثرتر عمل نماید.