آیا دولتها متعهدند پسماندهای پلاستیکی را از مشترکات جهانی خارج کنند؟
نویسندگان: and Maja Bergfort Vivien Wefringhaus
مترجم: فاطمه ایران نژاد پاریزی
دانشجوی دورۀ دکتری حقوق بین‌الملل عمومی دانشگاه علامه طباطبایی
ویراستار علمی: دکتر آرامش شهبازی
دانشیار دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه علامه طباطبایی
سالانه حدود هشت میلیون تن پسماند پلاستیکی وارد اقیانوس‌ها می‌شود. این امر تا حدی است که گویا به راستی سیارۀ ما در میان پلاستیک‌ها غرق می‌شود. بر طبق برآوردهای صورت گرفته، به طور تقریبی سالانه یک میلیون پرنده و یکصد هزار پستاندار دریایی بر اثر خوردن پلاستیک یا گرفتار شدن در دام پلاستیک‌ها جان خود را از دست می‌دهند (به اینجا مراجعه کنید). پسماندهای ریزپلاستیکی، یکی از مشکلاتی است که موجب تخریب صخره‌های مرجانی می‌شود، سرعت ذوب برف و یخ را بالا می‌برد و به عنوان ذرات کوچک موجود در جو، یکی از مواردی است که موجب گرم شدن کره زمین می‌شود. بر اساس مطالعات صورت گرفته، ثابت شده که ریزپلاستیک‌ها در قطب جنوب و در اعماق دریا وجود دارند. در عین حال، میزان ریزپلاستیک‌هایی که به طور هفتگی توسط انسان مصرف میشوند، به اندازۀ یک کارت اعتباری رایج است. در مجموع، پسماندهای پلاستیکی، اکوسیستم‌های زود آسیب‌پذیر مانند اقیانوس‌ها و جو را تحت تأثیر قرار می‌دهند، از این رو، این مواد زاید تأثیراتی جدی بر محیط‌زیست دارند -به‌ویژه بر مشترکات جهانی تأثیرگذارند.
در این زمینه، نقش حقوق بین‌الملل چیست؟ آیا صرفاً قواعدی حقوقی در مورد پیشگیری از ورود پسماندهای پلاستیکی در آینده وجود دارد یا اینکه حقوق بین‌الملل تعهدی مبنی بر این امر مقرر می‌کند که دولتها ملزمند پسماندهای پلاستیکی را از مشترکات جهانی خارج کنند؟ در این نوشتار، بر روی مشترکات جهانی به عنوان مناطقی خارج از قلمرو صلاحیت‌های ملی، متمرکز خواهیم بود (مانند دریاهای آزاد، قطب جنوب، و فضای ماوراء جو) تا استقلال مکانی حقوق بین‌الملل محیط زیست را به کار ببریم. در این زمینه، فرض ما بر این است که پسماند، عبارت است از دفع اشیا و مواد با این هدف که مجدداً مورد استفاده قرار نگیرند (مراجعه کنید به ماده ۲ (۱) کنوانسیون بازل).
آیا مفاد قراردادی این مشکل را حل می‌کند؟
طیف نسبتاً زیادی از موافقت‌نامه‌های حقوق بین‌الملل، دربرگیرندۀ مفادی راجع به پسماندها هستند. کنوانسیون بازل راجع به کنترل نقل و انتقال‌های فرامرزی پسماندهای خطرناک و دفع آنها – که به اختصار کنوانسیون بازل نامیده می‌شود- به عنوان معاهده‌ای که تعداد زیادی از دولتها آن را مورد پذیرش قرار داده‌اند، راجع به نقل و انتقال پسماندهای خطرناک و سایر پسماندها، که در ضمیمۀ (۱) و (۲) ذکر شده‌اند، مفادی را مقرر می‌کند. حتی اصلاحیۀ این کنوانسیون که در سال ۲۰۱۹ مورد پذیرش قرار گرفت، انواع کثیری از پلاستیک را دربرنمی‌گیرد، «مگر اینکه مشخصه‌های خطرناک خاصی بروز دهند». با وجود این، بر طبق مادۀ ۴(۱) یا ۴(۲)، تعهد صریحی برای خارج کردن پسماندها، در زمرۀ تکالیف دولتها برشمرده نشده است. به طور مشابه کنوانسیون ملل متحد راجع به حقوق دریاها (UNCLOS) و کنوانسیون استکهلم راجع به آلاینده‌های آلی پایدار، مشتمل بر مفادی غیردقیق می‌باشند. از این رو، بررسی این کنوانسیون‌ها نیز ما را به نتایج دیگری سوق نمی‌دهد.
در این زمینه، فقط دو معاهدۀ دقیق‌تر وجود دارد: پروتکل لندن (اصلاحیۀ کنوانسیون لندن) به طور صریح دول عضو را متعهد می‌سازد که دفع پسماندها (از جمله پلاستیک‌ها) را در اقیانوس ممنوع کنند (ماده ۴). و کنوانسیون بین‌المللی راجع به جلوگیری از آلودگی کشتی‌ها (MARPOL)، تخلیه پسماندهای تولید شده توسط کشتی‌ها را مورد اشاره قرار می‌دهدکه این مورد در واقع فقط بخش کوچکی از پسماندهای پلاستیکی دریایی را تشکیل می‌دهد.
در نتیجه،در خصوص خارج نمودن پسماندهای پلاستیکی از مشترکات جهانی، هیچ تعهد اولیه‌ای بر عهدۀ دولتها وجود ندارد، و با بررسی بیشتر این موضوع، قواعد موجود نیز از حیث حقوقی، هیچ تعهد دقیقی در خصوص بازیابی و برداشتن پسماندها در پی نخواهد داشت: چنانچه یکی از تعهدات فوق‌الذکر نقض شود، از یک سو پیگیری و اثبات موارد نقض تقریباً غیرممکن خواهد بود و از سوی دیگر -در صورت اجرای تعهدات- صرفاً به اِعمال اقدامات پیشگیرانه منجر خواهد شد.
آیا حقوق نرم کمکی می‌کند؟
در واقع هیچ مبنای حقوقی معتبری برای کاهش میزان پسماندهای پلاستیکی در محیط‌زیست وجود ندارد. تنها در صورتی می‌توان به طور موفقیت‌آمیز، یک نظام کارآمد برای برداشتن پلاستیک‌ها در جامعه بین‌المللی ایجاد نمود که آن نظام برای تمامی اعضای جامعۀ بین‌المللی منصفانه باشد. اکنون حقوق بین‌الملل محیط‌زیست، این اندیشه را با اصل مسئولیت‌های مشترک اما متفاوت تصدیق می‌کند (اصل ۷ اعلامیه ریو): بر طبق این اصل، تعهدات هر دولت به توانایی‌های اجتماعی-اقتصادی و سهم تاریخی فعالیت‌های آن دولت وابسته است. از این رو، اولین گام این است که مبارزه با میزان زیاد پلاستیک‌ها، وظیفۀ کل جامعه بین‌المللی اعلام شود. بنابراین هدف این نخواهد بود که ممنوعیتی جهانی برای تخلیه پسماندهای پلاستیکی مقرر شود که در صورت نقض این تعهد، وظیفۀ جبران خسارت را در پی داشته باشد، بلکه هدف مورد نظر این خواهد بود که نظامی ایجاد شود که به مقصر شناختن عضوی خاص از جامعۀ بین‌المللی وابسته نباشد. یک راه حل احتمالی می‌تواند اجرای یک راه حل مشخص باشد مبنی بر اینکه هر دولت ملزم است چه مقدار پسماند پلاستیکی را از مشترکات جهانی خارج کند. چنین راه‌حلی مبتنی بر آمار است، اینکه توده‌های پلاستیکی از کجا می‌آیند (به عنوان مثال به اینجا مراجعه کنید) و مبتنی بر ملاحظات مربوط به سهم تاریخی فعالیت‌هایی است که به طور کلی موجب آلودگی محیط‌زیست شده‌اند و بر اساس امکانات مالی و لجستیکی تعیین می‌شود. اصل مسئولیت‌های مشترک اما متفاوت، به خودی خود تعهدات الزام‌آوری ایجاد نمی‌کند. در نظر گرفتن این اصل در زمرۀ حقوق بین‌الملل عرفی امری بسیار منا‌قشه‌برانگیز است و به جای تعیین تعهدات جدید، بیشتر به منظور توزیع تکالیف موجود اعمال می‌شود. با وجود این، این اصلِ حقوق نرم می‌تواند برای ارائۀ راه حل در این زمینه، توسعه رویکردهای جدیدی را مورد حمایت قرار دهد (مراجعه کنید به اینجا). از آنجایی که اصولِ حقوق نرم بر توسعه حقوق بین‌الملل محیط‌زیست که امروزه می‌شناسیم تأثیر به سزایی داشته‌اند، چنین اصولی می‌توانند تعهداتی سیاسی و اخلاقی بر عهدۀ دولتها قرار دهند که در نهایت می‌تواند به ایجاد یک موافقت‌نامۀ جدید منتهی شود.
حقوق بشر چگونه با این موضوع مرتبط می‌باشند؟
چنین حمایت استدلالی برای تأیید راهحل پیشنهادی فوق‌الذکر را می‌توان با تعهداتی منبعث از سایر حوزه‌های حقوق نیز ارائه نمود: ضرورت اتخاذ اقداماتی فوری برای مقابله با خطرات بهداشتی پسماندها را می‌تواند از نظام حقوق بشر استنتاج نمود. در این زمینه، هنجارهای قابل اجرا می‌توانند موارد زیر باشند: حق حیات بر طبق ماده ۶ میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی (ICCPR) یا ماده ۱۲ میثاق بین‌المللی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی (ICESCR) که مبنایی برای حفظ سلامت انسان ایجاد می‌کند و جنبه‌های دیگری مانند غذای سالم، آب آشامیدنی سالم و شرایط محیطی سالم را دربرمی‌گیرد (این موضوع توسط کمیته ICESCR بیان شده است). هرچند ماده ۶ ICCPR ، صرفاً به ضروری‌ترین نیازهای بشر اشاره می‌کند، در این خصوص ICESCR تصریح می‌کند که «دسترسی به حداقل مواد غذایی ضروری که از حیث تغذیه، کافی و ایمن باشند» یک تعهد اصلی است و از این رو از لحاظ حقوقی، قابل اجرا می‌باشد. با انتقال این محتوا به مقولۀ پسماندها، تعهد به حفاظت از افراد در مقابل ریز پلاستیک‌ها و سموم موجود در غذای آنها ایجاد می شود. برای محقق نمودن چنین امری و پیشگیری از وقوع آن، اجتناب از ایجاد جریان‌های پلاستیکی در آینده، کافی نیست، بلکه از میان برداشتن توده‌های پلاستیکی که در حال حاضر وجود دارند نیز بخشی از اقداماتی است که باید در پیشگیری از وقوع آن انجام شود. بدون به حداقل رساندن میزان پلاستیک‌های موجود در مشترکات جهانی، نمی‌توان از پیامدهای منفی آثار آن بر حقوق بشر اجتناب نمود. در راستای تمامیت، ملاحظات حقوق بشری در خصوص فضای ماوراء جو اعمال نمی‌شوند، بلکه حداقل در مورد مناطقی از مشترکات جهانی اعمال میشوند که مستقیماً بر سلامت انسان تأثیرگذارند، مانند دریاهای آزاد، قطب جنوب و جو. در مورد پسماندهای فضایی، تمرکز مسائل بیشتر بر روی این موضوع است که قابلیت کارکرد دستگاه‌های فضایی حفظ شود، این مقوله، افزون بر مشکل پلاستیک است و در اینجا مورد بحث قرار نمی‌گیرد (برای اطلاعات بیشتر به اینجا مراجعه کنید). به علاوه، اجرای چنین تعهد عینی برای خارج نمودن پسماندها، با همان مشکلاتی مواجه است که در خصوص مسئولیت دولت وجود دارد: انتساب قاطعانۀ پسماندهای پلاستیکی به یک دولت واحد امکان‌پذیر نخواهد بود، به طوری که صرفاً به دلیل مؤثر بودن، نمی‌توان خود دولتها را به عنوان «مجرمان» تلقی نمود، بلکه جامعه بین‌المللی در کل، بایستی مسئولیت آن را بپذیرد و در این زمینه اقداماتی انجام دهد.
نتیجه‌‌گیری و دیدگاه‌ها
نتیجۀ مطالعۀ ما راجع به اینکه آیا در حال حاضر تعهدی برای خارج نمودن پسماندهای پلاستیکی از مشترکات جهانی وجود دارد، همانطور که انتظار می‌رفت، موضوعی خردمندانه است. اگرچه تعهدات خاصی برای پیشگیری و منع دفع پسماندها وجود دارد، هرچند در مورد چگونگی پیشگیری از تأثیرات منفی پسماندهای پلاستیکی بر محیط زیست، رهنمودهای متعددی برای دولتها وجود دارد، تمامی این قواعد به اندازه کافی هدف مورد نظر را محقق نمی‌کنند. راهحل پیشنهادی مبنی بر اینکه برداشتن مقدار معینی از پسماندهای پلاستیکی بر عهدۀ دولتها قرار داده شود، می‌تواند اولین گام به سوی اجرای پاکسازی مؤثر مشترکات جهانی باشد. در این زمنه، می‌توان یک مقررۀ متناظر در این زمینه را در یک معاهده جدید تعیین نمود یا می‌توان آن را به طور منطقی در اصلاحیه‌ای از کنوانسیون بازل گنجاند، چرا که این معاهده جامع‌ترین چارچوب مربوط به اقداماتی را تعیین می‌کند که تضمین شود پسماندها کمترین اثر را بر محیط‌زیست داشته باشند. راهحل دیگر این است که یک سازمان بین‌المللی، بر رعایت چنین قاعده‌ای نظارت کند. به دلیل وجود طیف وسیعی از طرح‌های ابتکاری خصوصی یا منطقه‌ای (به عنوان مثال به اینجا، اینجا و اینجا مراجعه کنید) و قطعنامه‌های یونپ (به اینجا و اینجا مراجعه کنید) که در آنها راجع به راه‌حلی برای مشکل پلاستیک نظراتی ارائه شده است، حداقل دربارۀ لزوم ایجاد قواعدی واضح برای مقابله با میزان زیاد پسماندهای پلاستیکی، وفاق عام وجود دارد. در این خصوص، اخیراً شورای حقوق بشر گامی رو به جلو برداشته و این امر را تصدیق نموده که داشتن محیط‌زیستی پاک، سالم و پایدار، فی نفسه یک حقوق بشر به شمار می‌رود که همین امر، بار دیگر ضرورت اجرای جهانی یک قاعدۀ جدید در مورد پسماندهای پلاستیکی را مورد تأکید قرار می‌دهد.