آیا برای همکاری در اجرای تحریمهای غرب علیه روسیه، تعهدی حقوقی وجود دارد؟
نویسنده: Rana Moustafa Essawyk
مترجم: دکتر امیر درون پرور: پژوهشگر حقوق بین الملل
ویراستار علمی: دکتر ستار عزیزی: استاد دانشگاه بوعلی همدان
متعاقب تهاجم روسیه به اوکراین، ایالات متحده، اروپا و سایر متحدان به دلیل نقض ممنوعیت توسل به زور، به عنوان یک هنجار آمرانه در برابر جامعۀ بین المللی در کل، تحریم هایی را علیه روسیه اتخاذ کردند. هرچند قابلیت این تحریم ها به خودی خود برای پایان دادن سریع به تهاجم روسیه مورد تردید است (بنگرید به اینجا، اینجا و اینجا)، اخیراً چندین کشور اقداماتی را اتخاذ نموده اند که هرگونه تأثیر احتمالی تحریم ها را تضعیف می کند.
عربستان سعودی و امارات متحدۀ عربی به دلیل رد درخواست رئیس جمهور بایدن برای افزایش تولید نفت پس از اعلام ممنوعیت واردات نفت از روسیه، در صدر اخبار قرار گرفته اند. به علاوه، امارات متحده عربی قایق ها و جت های تجار روسی را که در فهرست تحریمهای آمریکا و اروپا قرار دارند، دریافت نموده است. همچنین گزارش شده که ترکیه از قایق های تفریحی ثروتمندان تحریم شدۀ روس استقبال می کند. ترکیه همچنین تمایلی به بستن حریم هوایی خود به روی هواپیماهای روسیه در راستای تحریم های اتحادیه اروپا نداشته است. هند نیز به دلیل خرید نفت با تخفیف از روسیه و برنامه ریزی برای ایجاد سازوکار پرداخت روپیه-روبل برای تجارت با روسیه در کانون توجه بوده است، در همین حال اسرائیل نیز از ارسال سلاح به اوکراین خودداری کرده و اخیراً مانع خرید جاسوس افزار پگاسوس توسط این کشور شده است.
این اقدامات به عنوان تضعیف تلاش های غرب برای منزوی کردن روسیه و پایان دادن به تهاجم این کشور به اوکراین تلقی میشود. در نتیجه، درخواست های فزاینده ای برای تحریم/مجازات این دولتها بخاطر اقداماتشان وجود دارد (بنگرید به اینجا، اینجا و اینجا). چنین درخواست هایی این پرسش را مطرح میکند که آیا طبق حقوق بین الملل موجود، دولتها تعهدی حقوقی به همکاری با ایالات متحد و اروپا برای اجرای تحریم های اعمال شده علیه روسیه دارند، یا دست کم متعهد هستند از اقداماتی که مانع اثربخشی این تحریم ها میشوند، خودداری کنند؟
هدف از نوشتار حاضر این است که به این نکته درچارچوب تعهدات دولتهای ثالث درصورت نقض جدی هنجار آمره مندرج در مادۀ ۴۱ مواد مسئولیت دولتها در قبال اَعمال متخلفانۀ بین المللی، یعنی تعهد به همکاری جهت پایان بخشیدن به نقض جدی هنجارهای آمره و تعهدات مربوط به عدم شناسایی و عدم مساعدت، بپردازیم. باید تأکید کنم که مباحث پیش رو یک تحلیل حقوقی است و نه ارزش داوری درمورد اقدامات مورد بحث.
تعهد به همکاری طبق مادۀ ۴۱ (۱) مواد مسئولیت دولتها
براساس مادۀ ۴۱ (۱) مواد مسئولیت:
«دولتها باید برای پایان بخشیدن به هرگونه نقض جدی (تعهد ناشی از یک هنجار آمرۀ حقوق بین الملل عام) درمفهوم ماده ۴۰ از طریق تدابیر قانونی با یکدیگر همکاری کنند».
با فرض اینکه تحریم های غرب علیه روسیه قانونی هستند، آیا این ماده متضمن تعهدی برای سایر دولتها مبنی بر همکاری با ایالات متحده و اروپا در اجرای این تحریمها یا دست کم تعهد به خودداری از اقدامات تضعیف کنندۀ آثار تحریمها است؟ پیش از پرداختن به این پرسش، می بایست وضعیت حقوقی تعهد به همکاری طبق مادۀ ۴۱ (۱) روشن شود.
هرچند کمیسیون حقوق بین الملل در سال ۲۰۰۱ اشاره کرد که مادۀ ۴۱ (۱) «احتمالاً بازتاب توسعۀ مترقیانۀ حقوق بین الملل است» (A/CN.4/SER.A/2001/Add.1 (Part 2), p. 114, para. 3)، این کمیسیون در جمع بندی پیش نویس راجع به هنجارهای آمرۀ حقوق بین الملل عام بیان داشت که تعهد به همکاری برای پایان بخشیدن به نقض جدی هنجارهای آمره به بخشی از حقوق بین الملل موجود بدل شده است (A/74/10, p. 194, para. 4) – نتیجه ای که من به تفصیل در مقالۀ اخیرم به آن پرداخته ام. با این حال، محتوای این تعهد حقوقی محل مناقشه است.
منصرف از آنچه کمیسیون حقوق بین الملل در شرح مادۀ ۴۱ (۱) (p.114, para.2) (and in its
commentaries on the topic of peremptory norms p. 195, para. 4) (و در تفسیرهای راجع به موضوع هنجارهای آمره) بیان داشته – مبنی بر اینکه این ماده امکان همکاری نهادی و غیرنهادی را پیش بینی میکند – من استدلال میکنم که این تعهد به همکاری تا جایی بخشی از حقوق بین الملل موجود تلقی میشود که همکاری درون چارچوب ملل متحد (UN) صورت گیرد، به این معنا که دولتها تنها زمانی موظفند برای پایان دادن به نقض هنجارهای آمره «وارد اقدامی هماهنگ» با سایر دولتها شوند که این اقدامات از طریق سازمان ملل انجام گیرد. رویۀ دولتها در مورد وجود تعهد به همکاری با دولتهایی که قصد انجام اقدامات یکجانبه (اقدامات خارج از چارچوب ملل متحد خواه فردی یا جمعی) برای پایان دادن به نقض هنجارهای آمره را دارند، ما را به نتیجه گیری قاطع نمی رساند. چندین دولت در کمیتۀ ششم تصدیق کرده اند که تعهد به همکاری طبق مادۀ ۴۱ (۱) نباید نظام امنیت جمعی در منشور ملل متحد را تضعیف نماید، بلکه باید این نظام را تقویت نموده و «دولتها را از انجام یکجانبۀ آن منع کند» (Netherlands, A/CN.4/515 andAdd.1–۳, p. 72. See also Mexico, A/C.6/56/SR.14, para. (12; France, A/C.6/55/SR.15, para. 9. بنابراین، اگر دولتها نگران این باشند که مادۀ ۴۱ (۱) ممکن است اقدامات یکجانبه را عملی نماید، پذیرش این استدلال بسیار سخت است که آنها تعهد حقوقی مبنی بر همکاری در اتخاذ و اجرای آن اقدامات را می پذیرند.
با توجه به موارد فوق، مادۀ ۴۱ (۱) دولتها را ملزم به همکاری با ایالات متحده و اروپا در اجرای تحریمهای یکجانبه خود علیه روسیه نمی کند.
تعهدات عدم شناسایی و عدم مساعدت طبق مادۀ ۴۱ (۲) مواد مسئولیت
مادۀ ۴۱ (۲) مواد مسئولیت دولتها را ملزم میکند وضعیتی را که با نقض جدی یک هنجار آمره ایجاد شده است را قانونی محسوب نکنند و هیچگونه کمک یا مساعدتی در حفظ آن وضعیت ارائه ندهند. تعهدات عدم شناسایی و عدم مساعدت به «وظایف منزوی سازی» معروفند (Gattini: A Return Ticket to ‘Communitarisme’, p. 1188). بنابراین، آیا آنها متضمن تعهدی کلی برای دولتها هستند که با دولت ناقض هنجار آمره تعامل نکنند، یا دست کم متضمن تعهد به خودداری از فعالیتهایی هستند که اثر اقدامات اتخاذشده توسط سایر دولتها برای پایان دادن به این نقض را تضعیف میکند؟
با تعهد به عدم شناسایی آغاز می کنیم، این تعهد همانطور که کمیسیون حقوق بین الملل در شرح مادۀ ۴۱(۲) تأکید نموده، تضمن ممنوعیت شناسایی رسمی وضعیتهای ناشی از نقض یک هنجار آمره و نیز اعمالی است که دلالت بر این نحو از شناسایی دارد (p.114, para.5). این بدان معناست که تعهد عدم شناسایی دال بر ممنوعیت همه جانبۀ تمامی اشکال تعامل با دولت متخلف نیست. بلکه، این تعهد تنها اعمالی را ممنوع میکند که ویژگی مشخصۀ آنها، شناسایی ضمنی عمل غیرقانونی است.(Aust, Complicity and the Law of State Responsibility, p.334).
در نتیجه، با عنایت به اینکه دولتهایی نظیر عربستان سعودی و امارات به قطعنامۀ مجمع عمومی در ممنوعیت تهاجم روسیه به اوکراین رأی مثبت داده اند، ضرورتاً این معنا را نمیدهد که اقدامات آنها در رابطه با تولید نفت و استقبال از ثروتمندان روسیه دال بر شناسایی قانونی بودن تهاجم روسیه است. بنابراین، تبعیت آنها از تعهد عدم شناسایی محل بحث نیست.
در رابطه با تعهد عدم مساعدت، کمیسیون حقوق بین الملل بیان داشته است که این تعهد تمامی اعمالی را شامل میشود «که نمیتواند دال بر شناسایی وضعیت» ناشی از نقض یک قاعدۀ آمره باشد (p. 115, para. 12). در وهلۀ اول، میتوان فرض کرد که این تکلیف دولتها را ملزم به خودداری از هر اقدامی میکند که میتواند، ولو به صورت غیرمستقیم، موقعیت دولت متخلف را تقویت نموده و در حفظ وضعیت غیرقانونی مساعدت نماید.
با این حال، کمیسیون حقوق بین الملل تأکید کرده است که عناصر کمک و مساعدت ذکر شده در مادۀ ۴۲(۲) میبایست در ارتباط با مادۀ ۱۶ مواد مسئولیت که به کمک یا مساعدت در ارتکاب عمل متخلفانۀ بین المللی می پردازد، مورد خوانش قرار گیرد (p. 115, para. 11). مادۀ ۱۶ مسئولیت دولت کمک کننده یا مساعدت کننده را در صورتی برقرار میدادند که الف) پیوند کافی میان کمک ارائه شده و عمل متخلفانه وجود داشته باشد، ب) دولت مزبور از شرایط عمل متخلفانه آگاه باشد، و پ) این دولت به قصد تسهیل ارتکاب عمل متخلفانه کمک یا مساعدت نموده باشد. عموماً پذیرفته شده است که یک دولت تعهد عدم مساعدت طبق مادۀ ۴۱(۲) را نقض میکند بدون اینکه نشان دهد آگاهی یا قصد لازم برای اینکار را داشته است، زیرا –همانطور که کمیسیون حقوق بین الملل نیز اشاره کرده – به سختی می توان تصور کرد که دولتی درمورد نقض جدی یک هنجار آمره آگاهی نداشته باشد (p. 115, para. 11). با این حال، مسألۀ قابل بحث این است که آیا مادۀ ۴۱(۲) تمامی اشکال مساعدت را ممنوع میکند – یا تنها آن اعمالی را که در نقض هنجار آمره نقش قابل توجهی دارند.
رویۀ دولتها در این رابطه که آیا پیوند لازم طبق مادۀ ۴۱(۲) حداقلی است یا خیر، مبهم و ناکافی است. به نظر میرسد ایتالیا حامی پیوند حداقلی است، زیرا آن زمان که نزد دیوان بین المللی دادگستری در قضیۀ مصونیتهای صلاحیتی دولت استدلال کرد که دادگاه عالی ایتالیا مصونیت آلمان را تأیید کرده است، میشد اینطور در نظر گرفت که این دولت از حفظ وضعیتهای ناشی از نقض هنجار آمره توسط آلمان حمایت کرده است (Italy oral pleadings, p.56, para.16–۱۷). به نظر میرسد دیوان در تبیین ماهیت شکلی قواعد مصونیت دولتها ادعای ایتالیا مبنی بر پیوند حداقلی میان مساعدت مدنظر و حفظ وضعیت غیرقانونی را رد کرده است. دیوان به نحو موجز بیان داشت که:
«شناسایی مصونیت دولت خارجی طبق حقوق بین الملل عرفی به معنای قانونی دانستن وضعیت ناشی از نقض قواعد آمره، یا ارائۀ کمک یا مساعدت در حفظ آن وضعیت، و بنابراین نقض اصل مندرج در مادۀ ۴۱ [مواد مسئولیت] نیست» (p.140, para.93).
بنابراین، بهتر است اینطور جمع بندی کنیم که رابطۀ میان مساعدت ارائه شده و حفظ وضعیت ناشی از نقض هنجار آمره متفاوت از آنچه از مادۀ ۱۶ فهم میشود نیست (Aust, Complicity and the Law of State Responsibility, pp. 340–۳۴۱). براین اساس، تعهد عدم مساعدت طبق مادۀ ۴۱(۲) شامل آن دسته از اَشکال تعامل با دولت متخلف، ولو اینکه آثار جانبی خطرناکی نیز داشته باشد نمیشود، مادامی که نقش چشمگیری در حفظ وضعیت ناشی از نقض هنجار آمره نداشته باشد. در این چارچوب، لازم به ذکر است که ارزیابی پیوند لازم مندرج در مادۀ ۴۱ (۲) نمیتواند به صورت انتزاعی انجام گیرد؛ بلکه، باید زمینه و واقعیات خاص هر مورد را مدنظر داشت. در این مورد میتوان به آنچه جِن ساکی (Jen Psaki) سخنگوی کاخ سفید درمورد خرید با تخفیف نفت روسیه توسط هند گفت، اشاره کرد. وی هشدار داد که چنین حرکتی میتواند بزرگترین دموکراسی جهان را در سمت اشتباه تاریخ قرار دهد، در عین حال بیان داشت که هند با چنین خریدی تحریمهای آمریکا یا هرچیز دیگری در این راستا را نقض نخواهد کرد. وی تصریح کرد که هند تنها ۱ تا ۲ درصد نفتش را از روسیه وارد میکند درحالی که ۱۰درصد نفت مورد نیازش را از ایالات متحده وارد میکند. به نظر میرسد ایالات متحده معتقد است که هند با توجه به واردات پایین نفت از روسیه در قیاس با آمریکا، تأثیر قابل توجهی بر توانایی روسیه در حفظ وضعیت غیرقانونی در اوکراین نداشته است. به طور خلاصه، هند مساعدت قابل توجهی به روسیه نکرده است زیرا این کشور بسیار بیشتر از تقویت روسیه به ایالات متحده قدرت داده است.
در نتیجه، طبق حقوق بین الملل موجود هیچ تعهد عامی مبنی بر همکاری با سایر دولتها در اجرای تحریمهای یکجانبه علیه دولت ناقض یک هنجار آمره وجود ندارد. همچنین میتوان گفت تعهدی مبنی بر خودداری از اقداماتی که اثر این تحریمها را تقلیل میدهد نیز وجود ندارد. این مسأله در تقابل با تعهد به همکاری در اجرای تحریمهای اتخاذشده توسط ملل متحد طبق بند ۵ مادۀ ۲ منشور ملل متحد قرار میگیرد. این ماده با بیان اینکه «همۀ اعضا در هر اقدامی که سازمان بر طبق این منشور به عمل آورد به سازمان همه گونه مساعدت خواهند کرد و از کمک به هر کشوری که سازمان ملل علیه آن اقدام احتیاطی یا قهری به عمل آورد، خودداری خواهند نمود»، تعهد به همکاری پایدار میان سازمان و اعضای آن را پیش بینی میکند. درحالی که بخش اول این ماده اعضای ملل متحد را ذیل یک تعهد قانونی برای همکاری در اجرای اقدامات الزام آور اتخاذشده توسط شورای امنیت سازمان ملل قرار میدهد، بخش دوم «کارکردی تکمیلی دارد، و هدف اصلی آن جلوگیری از هرگونه مانع برای هر اقدامی است که توسط ملل متحد انجام میگیرد» (Gowlland-Debbas, Collective Responses to Illegal Acts in International law, p.380). تعهد به مانع نشدن نسبت به اقدامات توصیه شده توسط مجمع عمومی نیز تسری می یابد زیرا این ارگان در عمل نشان داده است که اختیار توصیه به اقدامات احتیاطی و قهری را دارد (e.g. A/RES/1761(XVII) (1962); A/Res/ES-6/2 (1980)). بنابراین، حتی اگر دولتها به اجرای اقدامات اتخاذشده از سوی مجمع عمومی ملتزم نباشند، کماکان متعهد به خودداری از اعمالی هستند که در تضاد یا تضعیف آن اقدامات عمل میکنند.
هرچند به نظر نمیرسد وجود این تعهد به عنوان عامل پایبندی دولتها به اجرای تحریمهای اعمال شده توسط سازمان ملل عمل کند، اما میتواند به عنوان یک توجیه قانونی برای اتخاذ اقدامات متقابل علیه دولتهایی عمل کند که مانع اثربخشی این تحریمها میشوند. اما حتی در اینجا، احتیاط در مقابل خطر سوء استفاده، کماکان ضروری است.