«مسئولیت¬های مشترک اما متفاوت» در سازمان تجارت جهانی
Kartikeya Garg
مترجم: فاطمه فولادی
دانشجوی دکتری حقوق بین¬الملل دانشگاه تهران
ویراستار علمی: دکتر محمد شمسایی
عضو هیئت علمی دانشگاه علامه طباطبایی
یکی از اصول مهم حقوق بین¬الملل محیط زیست اصل «مسئولیت¬های مشترک اما متفاوت» است. بدین معنا که با توجه به سهمی که کشورها در طول تاریخ در تخریب محیط زیست داشته‌اند و نیز با توجه به سطح توسعه‌یافتگی و زیرساخت¬های مختلف، کشورها مسئولیت¬های متفاوتی در تعهدات زیست محیطی از جمله در مسئله تغییرات اقلیمی دارند. از دیگر سو، بسیاری از سازمان¬های اقتصادی و مالی بین-المللی همچون سازمان تجارت جهانی عمدتا بر برابری و عدم تبعیض همه اعضا در تعهدات بنا شده‌اند. از آن‌جایی که فعالیت¬های زیست‌محیطی کشورها پیامدهای مالی دارند و فعالیت¬های اقتصادی کشورها و سازمان¬های بین¬المللی نیز بر محیط زیست تاثیرگذار خواهد بود، مقاله پیش¬رو به امکان رعایت اصل «مسئولیت¬های مشترک اما متفاوت» در سازمان تجارت جهانی می¬پردازد.
تغییرات اقلیمی سرلوحه بسیاری از ابتکارات چندجانبه اخیر بوده و از حوزه¬های مشترک حقوق بین¬الملل فراتر رفته است. هر چند مجموعه¬ای از کنفرانس¬های چندجانبه موسوم به (COP) در چارچوب کنوانسیون سازمان ملل متحد در رابطه با تغییرات آب و هوایی سازماندهی شده است، لکن اجرای موفقیت¬آمیز تعهدات موافقتنامه پاریس_ این موافقتنامه ذیل چارچوب موافقتنامه سازمان ملل متحد در مورد تغییر اقلیم(UNFCCC) به تصویب رسید و از سال ۲۰۲۰ لازم¬الاجرا شده است. موافقتنامه مزبور در خصوص کاستن از انتشار گازهای گلخانه‌ای به شیوه‌ای که تولید غذا را تهدید نکند، مبارزه با گرم شدن زمین و افزایش تاب¬آوری و سازگاری با تغییرات اقلیمی می¬باشد_ تنها در صورتی امکان¬پذیر است که کشورها به ملاحظات زیست‌محیطی در سایر سازمان‌ها و مجامع، از جمله سازمان تجارت جهانی نیز توجه نمایند.
در همین ارتباط، اتحادیه اروپا یک هدف بلندپروازانه برای دستیابی به کاهش ۵۵ درصدی انتشار کربن در سال ۲۰۳۰ نسبت به سال ۱۹۹۰ و دستیابی به بی‌کربنی تا سال ۲۰۵۰ تعیین و در راستای اجرای این اهداف، مجموعه¬ای از پیشنهادات قانونی را با عنوان «بسته مناسب برای ۵۵» در سال ۲۰۲۱ ارائه نمود. یکی از این پیشنهادها «مکانیسم تعیین مرز کربن» است. این تلاش، برای متعادل کردن هزینه‌های تحمیل شده به صنایع داخلی به دلیل سیاست‌های سخت‌گیرانه قیمت‌گذاری کربن در رابطه با محصولات وارداتی از کشورهایی با سیاست‌های قیمت‌گذاری نسبتا سخت‌گیرانه کربن ایجاد شده است.
«مسئولیت مشترک اما متفاوت»، واردکنندگان را به خرید گواهی‌های کربن الزام می‌کند، به نحوی که قیمت کربن به گونه¬ای پرداخت گردد که در صورت تولید در اتحادیه اروپا، این تعادل را ایجاد نماید. هدف «مکانیسم تعیین مرز کربن» با یکسان نمودن قیمت‌های کربن، جلوگیری از حرکت صنایع به «بهشت کربن» و تلاش برای حفظ اثربخشی کلی سیاست‌های جهانی زیست محیطی محدودکننده کربن است. با این حال، برخی از کشورهای در حال توسعه به این پیشنهاد اعتراضات جدی¬ای دارند و ادعا می‌کنند که تحمیل گواهی‌های مختلف قیمت‌گذاری کربن بر اساس کشور مبدا محصول ممکن است اصل دولت کامله¬الوداد سازمان تجارت جهانی را نقض کند. در حالی که اتحادیه اروپا بارها و بارها ادعا کرده است که از قوانین سازمان تجارت جهانی پیروی می‌کند، برخی از کشورهای در حال توسعه نیز در موارد متعدد در کمیته تجارت و محیط زیست سازمان تجارت جهانی ادعا کرده‌اند که با یکسان نمودن مالیات کربن برای کشورهای توسعه‌یافته و در حال توسعه، «مکانیسم تعیین مرز کربن» و در واقع اصل «مسئولیت¬های مشترک اما متفاوت» حقوق محیط زیست را نقض می¬نماید. توضیح آن¬که «مسئولیت‌های مشترک اما متفاوت» زیربنای اکثر موافقت¬نامه‌های چندجانبه زیست‌محیطی در جهان است. «مسئولیت¬های مشترک اما متفاوت» بر اساس اصل انصاف که اولین بیان شکل امروزی آن در اصل ۷ اعلامیه ریو در سال ۱۹۹۲ اعلام شد، بدین معنا است:«(…) با توجه به مشارکت¬های متفاوت در تخریب محیط زیست، دولت‌ها مسئولیت¬های مشترک اما متفاوتی دارند(…)». به عبارت دیگر، این امر مستلزم آن است که کشورهای توسعه‌یافته نه تنها در مبارزه با تغییرات اقلیمی، از جمله اثرات آن پیشتاز باشند بلکه از جهت بودجه، فناوری و دانش به کشورهای در حال توسعه برای مقابله با تغییرات اقلیمی مساعدت نمایند(کنوانسیون سازمان ملل در مبارزه با نغییرات اقلیمی).
هر چند شکی نیست که «مسئولیت¬های مشترک اما متمایز» بخشی ضروری از موافقت¬نامه¬های زیست-محیطی است، وضعیت آن به عنوان یک اصل نوظهور حقوق بین‌الملل عرفی هنوز مورد تردید است و اگرچه بخش‌های مهمی از حقوق معاهدات و اسناد قانونی نرم را تشکیل می‌دهد اما به لحاظ قانونی الزام‌آور بیان نشده است. در واقع، کشورهای توسعه‌یافته¬ای مانند ایالات متحده در برابر هر تفسیری از این اصل که بر اساس قواعد بین‌المللی تعهدی را در قبال کشورهای در حال توسعه ایجاد نماید، مقاومت کرده‌اند. به علاوه، علی‌رغم این¬که اعضا این اصل را در چارچوب کمیته تجارت و محیط¬زیست سازمان تجارت جهانی مطرح کردند، در حال حاضر هیچ اشاره‌ای به «مسئولیت¬های مشترک اما متفاوت» در هیچ یک از موافقت¬نامه‌های سازمان تجارت جهانی وجود ندارد.
زیرا با توجه به آن¬که اصل «مسئولیت¬های مشترک اما متفاوت» قوانین متفاوتی را برای اعضا مجاز می¬داند، در مواردی¬که هدف در سازمان تجارت جهانی عدم تبعیض است، اصل دولت کامله¬الوداد نقض می¬گردد. لذا، ادعای فرضی داوران سازمان تجارت جهانی مبنی بر این‌که «مکانیسم تعیین مرز کربن» ناقض «مسئولیت¬های مشترک اما متمایز» است، مستقیما نمی‌تواند وجهی داشته باشد؛ زیرا این اصل هنوز در توافق‌نامه‌های تحت پوشش سازمان تجارت جهانی وارد نشده است. با این حال، راه‌هایی وجود دارد که می‌تواند به طور ضمنی «مسئولیت¬های مشترک اما متمایز» را به‌عنوان یک قاعده مهم حقوق بین‌الملل در نظر بگیرد تا به هنگام تفسیر مقررات سازمان تجارت جهانی در نظر گرفته شود:
الف. مقدمه توافقنامه مراکش
هماهنگ کردن رشته‌های تجارت و محیط‌زیست از سوی تدوین‌کنندگان موافقت¬نامه مراکش _موافقتنامه تاسیس سازمان تجارت جهانی_ که به صراحت هدف توسعه پایدار و نیاز به حفاظت از محیط زیست را به رسمیت می‌شناسد، مورد توجه بوده است. مهم¬تر از همه این¬که سازمان تجارت جهانی مسئله «سطوح مختلف توسعه اقتصادی، به شیوه‌ای مطابق با نیازها و نگرانی‌های مربوطه [عضو] انجام شود» را به رسمیت می‌شناسد. می¬توان اثبات نمود که تمایز بین کشورهای توسعه¬یافته و در حال توسعه با توجه به مشارکت آن¬ها در حفاظت از محیط زیست به صراحت شامل «مسئولیت مشترک اما متفاوت» به عنوان یک اصل پایه سازمان تجارت جهانی نیز محسوب می¬گردد. با این حال، مقدمه توافق¬نامه مراکش، به طور قابل توجهی جنبه مشارکت¬های تاریخی را که در «مسئولیت مشترک اما متفاوت» ذاتی است، حذف نموده و فقط بر سطوح توسعه اقتصادی متمرکز است. ممکن است در آینده شرایطی پیش بیاید که ظرفیت دولت‌ها برای مقابله با آسیب‌های زیست‌محیطی به دلیل رشد توسعه اقتصادی افزایش یابد اما مشارکت‌های تاریخی احتمالا ثابت بماند(لدلی،۲۰۱۲).
با این وجود، مقدمه توافقنامه مراکش تعهدات اساسی را بر اعضا تحمیل نمی¬کند و فقط برای تفسیر معاهده مورد استفاده قرار می¬گیرد. به عبارت دیگر، اگرچه مقدمه مربوط به تفسیر مفاد موافقت‌نامه‌های سازمان تجارت جهانی است اما نمی‌توان آن را به‌عنوان مبنایی برای انحراف از تعهدات ماهوی ارائه شده در آن استناد کرد(قضیه چین – زمین‌های کمیاب). این بدان معناست که گنجاندن «اصل مسئولیت مشترک اما متفاوت» در مقدمه ممکن است به خودی خود منجر به اصلاح تفسیر اصول عدم تبعیض سازمان تجارت جهانی نشود.
ب. مقررات رفتار ویژه و متمایز سازمان تجارت جهانی (S&D)
با درک نیاز به ادغام کشورهای در حال توسعه و کشورهای کمتر توسعه‌یافته در رژیم تجارت چندجانبه، موافقت‌نامه‌های سازمان تجارت جهانی حاوی مقررات منحصر به فردی است که حق و امکانی را برای کشورهای در حال توسعه در رابطه با رفتار متفاوت از سوی کشورهای توسعه‌یافته ارائه می‌دهد. لذا، هم رژیم‌های تغییرات آب و هوایی و هم رژیم‌های تجاری، صراحتا تفاوت‌های میان ظرفیت دولت‌ها را تصدیق می‌کنند و بر این اساس تعهداتی را ایجاد می‌نمایند. به عنوان مثال، بخش چهارم گات حاوی مقررات غیرمتقابل است که به موجب آن کشورهای توسعه‌یافته از حق درخواست از کشورهای در حال توسعه برای ارائه امتیازات مشابه یا کاهش یا حذف تعرفه‌ها و سایر موانع تجاری صرف نظر می¬کنند. درخواست از کشورهای توسعه‌یافته برای گنجاندن دو اصطلاح «اولویت بالا» و «تا حد امکان» در قراردادها(ماده XXXVII گات)، رفتار متفاوتی را با کشورهای در حال توسعه ایجاد نموده؛ مفاد قرارداد در قالب بهترین اقدامات ارائه شده و تعهدات اساسی را به کشورهای توسعه‌یافته تحمیل نمی‌کند. به علاوه مقررات مزبور، استثنایی بر قوانین عدم تبعیض نیستند و صرفا تعهداتی را بر بخش اول و دوم اضافه می¬نمایند(EEC، دسر سیب).
احتمالا «مسئولیت مشترک اما متفاوت» در قالب مقررات “بهترین تلاش” ممکن در نظر گرفته نمی¬شود. با این حال، معافیت صریح اصل دولت کامله¬الوداد سازمان تجارت جهانی یک بند امکان¬سازی است که به اعضای توسعه‌یافته اجازه می‌دهد رفتار متفاوت و مطلوب‌تری با کشورهای در حال توسعه داشته باشند و می‌تواند تفسیری برای «مسئولیت مشترک اما متفاوت» در این استثنا ایجاد نماید. با این حال، چند تناقض بین این دو ماده وجود دارد. در حالی که «مسئولیت مشترک اما متفاوت» به هر کشوری اجازه می‌دهد تا تعهدات و مشارکت‌های خود را در تلاش برای کاهش تغییرات آب و هوایی مشخص کند، بند اخیر کشورهای در حال توسعه را به عنوان یک دسته¬بندی در نظر می‌گیرد و تمایزات دقیق‌تری را بین این دو اجازه نمی‌دهد(پاو و دیگران، ۲۰۱۴). به واقع این بند صرفا میان کشورهای در حال توسعه و کشورهای کمتر توسعه¬یافته تمایز قائل می¬شود.
یکی دیگر از اختلافات بین «مقررات رفتار ویژه و متمایز» و «مسئولیت مشترک اما متفاوت»، تعریف کشورهای در حال توسعه است که واجد شرایط برای رفتار متفاوت ¬باشند. مقررات رفتار ویژه و متمایز در سازمان تجارت جهانی مبتنی بر سیستم خوداظهاری است که در آن هر عضوی می¬تواند ادعا نماید که کشوری در حال توسعه است و از این مزایا استفاده کند. از سوی دیگر، معاهده سازمان ملل در رابطه با تغییرات اقلیمی فهرستی رسمی از کشورهای در حال توسعه دارد. بنابراین، اگرچه مفاد هر دو اصل«مقررات رفتار ویژه و متمایز»» و «مسئولیت مشترک اما متفاوت» از رفتار مناسب متفاوت با کشورهای در حال توسعه حمایت می‌کنند، اما آن‌ها بر اساس فرض¬هایی بنا شده¬اند که اساسا متفاوت‌اند و ممکن است مشکلاتی در هماهنگی داشته باشند.
ج. ماده ۲ دستورالعمل چاپو:
مباحث تا کنون نشان داده‌اند که انطباق اصل دولت کامله¬الوداد به طور بالقوه با اصل «مسئولیت مشترک اما متفاوت» ناسازگار است. با این حال، تفسیری بر اساس ماده ۲ دستورالعمل چاپو _دستورالعملی در چارچوب گات که استثنائات کلی قابل اعمال برای همه تعهدات گات(از جمله مواد I و III) را تعیین می‌کند_ ممکن است راهی را برای هماهنگ کردن سیاست‌ها فراهم نماید.
به عنوان مثال بند ۵ ماده ۳ کنوانسیون سازمان ملل متحد در رابطه با تغییرات اقلیمی بیانگر زبان مورد استفاده ماده ۲ در بیان این نکته است که اقدامات(یک‌جانبه) فرامرزی اتخاذ شده برای مبارزه با تغییرات آب و هوایی نمی¬تواند «تبعیض خودسرانه یا غیرموجه یا محدودیت¬های پنهانی را در تجارت بین¬المللی» ایجاد نماید.
این نکته در آمریکا به گونه¬ای تفسیر شده است تا شرایط مختلفی که کشورهای مختلف با آن دست به گریبان هستند را پوشش دهد. به طور مثال محققانی همانند Pauwelyn، شرایط تاریخی را از جمله اختلافاتی می¬داند که قادر است «مسئولیت مشترک اما متفاوت» را آن گونه که در کنوانسیون ملل متحد در رابطه با تغییرات اقلیمی آمده است، اعمال نماید. به علاوه، داوران سازمان تجارت جهانی در گذشته برای تفسیر الزامات مندرج در ماده ۲ به قوانین و تعهدات مندرج در سایر معاهدات استناد کرده¬اند. به عنوان مثال در ایالات متحده، هیئت استیناف تعهدات کنوانسیون حفاظت از گونه‌های مهاجر حیوانات وحشی و همچنین کنوانسیون تنوع زیستی را برای تفسیر الزامات ماده ۲ مورد تجزیه و تحلیل قرار داد. بر اساس رویه موجود و بند (ج) ماده ۳۱، «مسئولیت مشترک اما متفاوت» می¬تواند به عنوان یک تعهد قانونی مرتبط در هنگام تفسیر موافقت¬نامه¬های سازمان تجارت جهانی در نظر گرفته شود.
نتیجه¬گیری
بنابراین، اگرچه تفسیر ماده ۲ چاپو می‌تواند ملاحظات «مسئولیت مشترک اما متفاوت» را در برگیرد اما این راه‌حل ذیل مفاد استثنائات عمومی، لزوما تضاد بین اصول عدم تبعیض و «مسئولیت مشترک اما متفاوت» را از بین نمی‌برد. شباهت‌های مهمی بین تجارت بین‌الملل و رژیم‌های تغییرات آب و هوایی وجود دارد؛ هر دو به حوزه‌هایی می‌پردازند که پیامدهای اقتصادی عمده‌ای برای طرفین دارند. مخاطرات در هر دو رشته بسیار زیاد است، هزینه‌های بالقوه انطباق بسیار بالاست و گروه¬های ذی‌نفع بی¬شماری درگیر هستند. علی‌رغم این که هر دو رژیم حقوقی بین‌المللی از مسائل «تجارت پایدار» حمایت می‌کنند و همچنین صراحتا تفاوت در ظرفیت¬ها و تعهدات کشورهای در حال توسعه را تایید می‌کنند، دعوا بین قوانین تجارت بین‌الملل و قوانین محیط‌زیست عمدتا به دلیل تفاوت‌ها در فلسفه‌های زیربنایی آن‌ها همچنان ادامه دارد. در حالی که اولی(با تمرکز بر افزایش تجارت و مزیت نسبی) مبتنی بر ملاحظات کارآمدی می‌باشد، دومی اساسا( با تمرکز بر نگرانی¬های مشترک نوع بشر) با ملاحظات برابری مرتبط است.