زیرساخت‌های انتقادی در زمینه مراقبت از سیستم کابل زیر دریا[۱]
Kevin Frazier
مترجم: کوثر طالبی اسفندارانی
دانشجوی دکتری حقوق بین‌الملل دانشگاه علامه طباطبایی
ویراستار علمی: دکتر محمد ستایش پور
عضو هیئت علمی دانشگاه قم
کابل‌هایی به قطر یک شلنگ باغچه از میان اقیانوس‌ها عبور می‌کنند، بر خلاف شلنگ باغچه شما به تمام مراقبتی که برای سایر زیرساخت‌های بنیادین مانند شبکه برق ارائه می‌شود، نیاز دارند و در فرضی که با همسایگان خود خصومت جدی نداشته باشید، وضعیت این کابل‌ها بر خلاف شلنگ باغچه شما هستند؛ زیرا کشورها و بازیگران غیردولتی که به دنبال ایجاد اختلال هستند می‌دانند که شکستن یک کابل می‌تواند میلیون‌ها نفر را از دسترسی به اینترنت محروم کند، شرکت‌ها را با ضررهای میلیونی مواجه سازند و میلیون‌ها گیگاوات انرژی را از شبکه برق بربایند.
با وجود آسیب‌پذیری آشکار این کابل‌ها، ایالات متحده نتوانسته است اقدامات لازم را برای محافظت از این زیرساخت بنیادین انجام دهد. این ناشی از جهل به موضوع نیست. در سال ۲۰۱۷، «گرت هینک»[۲] در وبلاگ Lawfare به بررسی خلاهای ساختار حقوقی مراقبت از کابل های اعماق دریا پرداخت. یک سال بعد، او تهدید خاصی را که از جانب روسیه سیستم کابل‌کشی اعماق دریا را به خطر می‌اندازد، ارزیابی کرد. در اواخر سال ۲۰۲۲، شارحان «جریان اصلی» مانند «فرید زکریا» [۳]نیاز به اعمال سیاست‌های جدید پیرامون امنیت این زیرساخت بنیادین را درک کردند.
توجه ناکافی به مراقبت از کابل‌کشی‌های اعماق دریا به سه جهت رخ میدهد. نخست، جهل قانون‌گذاران به آسیب‌پذیری این کابل‌ها، درخواست برای اعمال سیاست‌های معوقه را به حاشیه رانده است. دوم، نهادهای خصوصی مالک بیشترین و مهم‌ترین خطوط کابل‌کشی‌ها هستند که منجر به پیچیده‌تر شدن روند تلاش برای اعمال سیاست‌های زمان‌بر و پرهزینه می‌شود. در نهایت، قوانین منسوخ و پیچیده بر بخش‌های مختلف دریا حاکم است که موانعی را بر سر راه اعمال سیاست‌های جدید قرار میدهد. با وجود این موانع، دولت بایدن می‌تواند و باید برای امنیت خطوط کابل‌کشی اعماق دریا اقدام کند. این مقاله سه توصیه ساده را ارائه میدهد که می‌تواند انعطاف‌پذیری عرضه‌کنندگان اینترنت، انرژی و موارد دیگر را به شدت تقویت کند.
آگاهی ناکافی از اهمیت کابل‌کشی اعماق دریا
کابل‌کشی‌های اعماق دریای به ندرت تیتر اخبار اصلی بوده‌اند. زمانی که در سال ۱۸۵۷، دو کشتی از کانتی کری، ایرلند، راهی شدند که کابل آن سوی اقیانوس اطلس را ببندند تا تلگراف‌ها بتوانند از این طریق منتقل شوند، عموم ممکن است احساس مبهمی نسبت به نقش خود در تسهیل ارتباطات داشته باشند. شاید توجه مردم در همان روز به هیئت اعزامی تازه‌کار که سریعا به نتیجه رسیده بود، تقلیل یافت- کابل پاره شد و یک سری تعمیرات آغاز شد.
نزدیک به یک سال بعد در آگوست ۱۸۵۸، بالاخره کابل آن سوی اقیانوس اطلس «آنلاین» شد اما پوشش رسانه‌ای کمتری بر خود رسانه‌ای که امکان تبادل پیام‌های بین‌المللی را فراهم می‌کرد، متمرکز شد و بیشتر بر محتوای آن پیام‌ها توجه گشت. در دفاع از عدم قدردانی مردم از این زیرساخت، می‌توان به این نکته اشاره کرد که اولین پیام میان افراد مشهور رد و بدل شد. ملکه ویکتوریا به جیمز بوکانان، رییس جمهور ایالات متحده، پیام داد که امیدوار است این کابل «حلقه‌ای دیگر میان کشورهایی باشد که دوستی آن‌ها بر اساس منافع مشترک و احترام متقابل بنا شده است».
از سال ۱۸۵۸ تغییر زیادی نکرده است. کابل‌ها در سراسر جهان کشیده شده‌اند اما توجه کمی به موقعیت مکانی، مالکیت، عملکرد و آسیب‌پذیری آن‌ها شده است. شاید بتوان با این فرض که زیرساخت‌های ارتباطی ما بیشتر به ماهواره‌ها متکی است تا کابل‌های اعماق دریا، عموم مردم را بخشید.
اتکای ما به این کابل‌ها با گذشت زمان افزایش اما ایمنی آن‌ها کاهش یافته است. بیش از ۹۵ درصد از ترافیک جهانی اینترنت بین قاره‌ای از طریق کابل‌های اعماق دریا صورت می‌پذیرد. هنگامی که یکی از این کابل‌ها- تعمدا یا به دلایل طبیعی- قطع می‌شود، شاهد اختلال قابل توجهی هستیم. برای مثال در ۷ ژوئن زمانی که کابل آسیا-آفریقا اروپا-۱ قطع شد، میلیون‌ها نفر قطعی موقت اینترنت را تجربه کردند.
علاوه بر ارتباطات، کابل‌های اعماق دریا به طور فزاینده‌ای برای یک هدف حیاتی دیگر استفاده خواهند شد: انتقال انرژی. سال گذشته بریتانیا و نروژ ارزش این موضوع را با راه‌اندازی طولانی‌ترین کابل برق اعماق دریا به جهان نشان دادند- این فرصت را به کشورها میدهد تا انرژی‌های تجدیدپذیر را به اشتراک بگذارند.
خصوصا زمانی که انتقال انرژی به دغدغه ژئوپلیتیکی تبدیل شده است. با این حال این کابل‌ها به اهدافی تبدیل شده اند که نیاز به مراقبت بیشتری دارند. از نظر تاریخی همان‌طور که «هینک»[۴] در سال ۲۰۱۷ بدان اشاره کرد، می‌توان فرض کرد که آسیب فیزیکی به کابل‌ها در نتیجه حوادثی مانند افتادن اشتباهی لنگر روی کابل یا دلایل طبیعی مانند زلزله بوده است. با این حال از این پس گزارش‌های مربوط به آسیب یا شکستن کابل‌ها به موجودات دریایی کنجکاو نسبت داده نمی‌شود. در عوض، گزارش‌های مربوط به آسیب کابل‌ها از Techspot با عناوینی مانند:«آسیب کابل‌های اروپایی اعماق دریا بر اتصال اینترنت در سراسر جهان تاثیر می‌گذارد: تصادفی بعید یا خرابکاری روسیه موقتا دسترسی به اینترنت را مختل کرده است؟»، منتشر می‌شود.
این نوع سوالات بازتاب نگرانی های نخست وزیر بریتانیا، Rishi Sunak، که در مقام عضو پارلمان خدمت می‌کند و حاصل تحلیلی عمیق از سیستم کابلی اعماق دریا است، مطرح شده است. این نگرانی‌ها با توجه به افزایش سرمایه‌گذاری روسیه در کشتی‌های نیروی دریایی با ظرفیت نظارت و اختلال در سفر بر کابل‌های اعماق دریا تقویت می‌شود. به طور مثال در سال ۲۰۱۸، Hinck خاطرنشان کرد که زیردریایی‌های روسی توانایی فرو رفتن به اعماق هزاران متر را دارند و به آن‌ها امکان میدهد کابل‌ها را در اعماق دریا هدف قرار دهند که تعمیر آن‌ها بسیار دشوار خواهد بود.
برخی از کشورها مانند بریتانیا این فرصت را از دست نداده‌اند تا در مقام دفاع از کابل‌های اعماق دریا اقدام کنند- وزیر دفاع این کشور اخیرا اعلام کرده است که قصد دارد دو کشتی مجهز به وسایل محافظت از کابل‌های زیردریایی کشور بسازد.
چگونگی مراقبت مالکان خصوصی از کابل دریایی
گرچه ممکن است آگاهی از نقش و آسیب‌پذیری کابل‌های اعماق دریا روند فزاینده‌ای داشته باشد، اما به مراتب وظیفه مراقبت از این زیرساخت حیاتی پیچیده‌تر می‌شود. کابل‌های بخش خصوصی تقریبا به صورت کامل ترافیک اینترنت بین قاره‌ای جهانی را تسهیل می‌کنند. حتی نهادهای عمومی مانند وزارت دفاع، برای ترافیک اینترنتی خود تقریبا به طور انحصاری به کابل‌های خصوصی متکی هستند.
تلاش‌ها برای تقویت هماهنگی بین شرکت‌های ارتباطی و نهادهای عمومی ایالات متحده، امید ضعیفی برای واکنش سریع و کافی با توجه به تهدیدات ناشی از کابل‌های اعماق دریا را ایجاد می‌کند. آزمایشات و ارزیابی‌های آژانس امنیت سایبری و امنیت زیرساخت(CISA) چنین مشکلاتی را نشان میدهد. از زمان شروع عملیات CISA در سال ۲۰۱۶، این آژانس برای انجام وظایف قانونی خود تلاش کرده است: به اشتراک‌گذاری اطلاعات تهدیدات سایبری بین دولت فدرال و بخش خصوصی. بر اساس گزارشات وزارت امنیت داخلی، کارایی CISA به دلیل تعداد نسبتا کمی از نهادهای خصوصی که در این برنامه ثبت نام کرده‌اند، مشکلات ایجاد استانداردها برای به اشتراک‌گذاری چنین اطلاعاتی و کمبود کارکنان جایگاه CISAتضعیف شده است.
همین مشکلات – جلب مشارکت خصوصی، توسعه استانداردهای قابل قبول، استخدام و حفظ کارمندان ضروری- به مراتب در زمینه مراقبت از سیستم کابلی اعماق دریا بیشتر است. علت اصلی مشکلات دیگر حوزه سیستم کابل اعماق دریا است. اگر CISA تلاش کند شرکت‌های آمریکایی را برای مشارکت محدود در برنامه همکاری تحت فشار قرار دهد، هر نهادی که وظیفه دارد مجموعه‌ای جهانی از نهادهای خصوصی و عمومی را برای اشتراک‌گذاری اطلاعات وادار کند، احتمالا ممکن است با موانع بزرگ‌تری روبه‌رو شود.
تلاش‌ها برای هماهنگی فعالان بخش خصوصی برای محافظت از کابل‌های اعماق دریا نیز به دلیل وجود کمیته‌های موقت منطقه‌ای مالکان کابل‌ها پیچیده‌تر شده است- برای مثال، انجمن کابل‌های اعماق دریای اقیانوسیه در سال ۲۰۱۰ تشکیل شد و در سال ۲۰۱۱ منحل شد. علاوه بر این، این سازمان‌ها همیشه از ابتکارات دولت‌های ملی برای محافظت از سیستم کابلی اعماق دریا حمایت نمی‌کنند. به عنوان مثال، انجمن کابل‌های اعماق دریای آمریکای شمالی(NASCA) با دولت کانادا در گروه‌بندی کابل‌های اعماق دریا برای کاهش خطر شکستگی مخالفت کرد.
برای پیچیده‌تر کردن تلاش‌های هماهنگی، حداقل CISA می‌تواند از این واقعیت استفاده کند که نهادهای خصوصی برای مشارکت داوطلب شده‌اند. در برخی از برنامه‌های خود مانند جامعه سایبری زیرساخت حیاتی، مخالفت ناسکا با مقررات کانادایی و آمریکایی حاکی از تردید بین مالکان کابل برای واگذاری مدیریت به نهادهای عمومی است.
حقوق بین‌الملل معاصر به اندازه کافی از سیستم کابلی اعماق دریا حمایت نمی‌کند
فراتر از تشکیل مجموعه‌ای جهانی از نهادهای خصوصی و عمومی، تلاش برای مراقبت از سیستم کابلی اعماق دریا باید سیستم از چارچوب قانونی پیچیده و قدیمی رها شود. اکثر کشورها برای ارزیابی قانونی بودن اقدامات و سیاست‌های مبتنی بر اقیانوس به کنوانسیون حقوق دریاها(UNCLOS) نگاه می‌کنند. UNCLOS اقیانوس را به مجموعه‌ای از مناطق بر اساس فاصله از ساحل نزدیک‌ترین کشور تقسیم می‌کند. مناطق نزدیک‌تر به ساحل یک کشور دارای محدودیت‌‌های کمی برای اعمال حاکمیت آن کشور هستند. با این حال، هر چه یک منطقه از آن ساحل دورتر باشد، یک کشور قدرت کمتری برای اعمال آن اختیار دارد.
در این چارچوب خلاهای قابل توجهی در زمینه مراقبت از سیستم کابلی اعماق دریا به چشم می‌خورد. در دریاهای آزاد- دورترین منطقه – اقتدار هر ملتی به حدی کاهش می‌یابد که مشخص نیست یک ملت در صورت وجود، به طور یک‌جانبه چه سیاست‌هایی را می‌تواند برای محافظت از کابل‌های اعماق دریا اعمال کن. و تا جایی که یک کشور صلاحیت اجرای مفاد کنوانسیون ملل متحد درباره حقوق دریاها را در دریاهای آزاد دارد، این کنوانسیون سرقت بین‌المللی کابل‌های اعماق دریا را در آن منطقه جرم انگاری نمی‌کند و کشورها را فاقد صلاحیت قانونی برای جلوگیری و مجازات چنین فعالیت‌هایی می‌داند. درست است که ماده ۱۱۳ کنوانسیون ملل متحد درباره حقوق دریاها برای کسانی که عمدا یا با سهل‌انگاری به کابل های اعماق دریا آسیب می‌رسانند، مجازات‌های کیفری در نظر گرفته است اما کشورها تنها در صورتی می‌توانند این مجازات‌ها را اعمال کنند که قوانین ملی برای اجرای ماده ۱۱۳ را تصویب کرده باشند- و اکثر آن ها از جمله ایالات متحده چنین نکرده‌اند.
تا جایی که سایر توافقات بین المللی به حملات به کابل‌ها می‌پردازند، به نظر می‌رسد که برای مقابله با تهدیدات مدرن علیه کابل‌ها مناسب نیستند. همان‌طور که توسط «هینک» مطرح شده است، کنوانسیون ۱۸۸۴ در مورد حفاظت از کابل‌های اعماق دریا- که در قانون ایالات متحده گنجانده شده است- شکستن عمدی کابل‌ها را ممنوع می‌کند، اما این ممنوعیت در زمان جنگ اعمال نمی‌شود. موافقت‌نامه‌های بین‌المللی بعدی مانند کنوانسیون ۱۹۵۸ در مورد دریاهای آزاد، نتوانست کشورها را از صلاحیت بیشتری برای مجازات شکستن عمدی کابل‌های اعماق دریا بهره‌مند سازد. تجربیات قدرتمند AR را به صورت رایگان ایجاد و به اشتراک بگذارید.
به طور کلی این معاهدات سیستم کابلی اعماق دریا را در زمان صلح «شکننده» می‌کنند و مراقبت «نامطمئن» در زمان جنگ از آن‌ها را در نظر می‌گیرند، همان‌طور که «جیمز کراسکا»[۵] خاطرنشان می‌کند:
قوانین ایالات متحده ساختار حقوقی سیستم کابلی اعماق دریا را پیچیده‌تر می‌کند اما دلیل تمام خلاها سازکار اجرایی نیست. ایالت‌های ساحلی، نه دولت فدرال، بر سه مایل دریایی از بستر دریا در سواحل مربوطه خود صلاحیت دارند. با این حال در این مناطق غالبا مناطق حفاظت‌شده فدرال مانند پناهگاه‌های دریایی ملی وجود دارد. نتیجه این است که یک رویکرد جامع برای حفاظت از کابل‌های اعماق دریا متعلق به ایالات متحده مستلزم هماهنگی گسترده بین نهادهای محلی، ایالتی، فدرال و نیز نهادهای خصوصی است.
سه توصیه برای دولت بایدن
با توجه به مقیاس سیستم کابلی اعماق دریا و میزان آسیبی که هرگونه اختلال در آن سیستم می‌تواند ایجاد کند، ممکن است تمرکز بر اصلاحات در مقیاس بین‌المللی مانند اعمال یا اصلاح کنوانسیون ملل متحد درباره حقوق دریاها برای بهبود امنیت کابل‌های اعماق دریا طبیعی به نظر برسد. با این حال، حتی اگر سنای ایالات متحده کنوانسیون ملل متحد درباره حقوق دریاها را تصویب کرد(که هنوز انجام نداده است) و کنگره قانونی را برای اجرای مواد کنوانسیون ملل متحد درباره حقوق دریاها مربوط به حفاظت از کابل‌های اعماق دریا تصویب کرد، ایالات متحده فاقد ابزار لازم برای اجرای موثر این مواد است. کابل‌های زیادی در امتداد خط ساحلی ایالات متحده وجود دارد که تهدیدی بر ضمانت اجرای لازم برای بازدارندگی بازیگران ناهنجار است- بر خلاف کشورهایی مانند استرالیا که برای نظارت بر مناطق حفاظتی کابلی متمرکز جغرافیایی به گشت‌های هوایی و دریایی متکی هستند، کابل‌ها در ایالات متحده در بالا و پایین سواحل پراکنده می‌شوند.
فوری‌ترین و تاثیرگذارترین گام‌هایی که ایالات متحده می‌تواند بردارد، شامل همکاری با بازیگران خصوصی برای تغییر رویه‌های خود در مورد نصب و نظارت بر کابل‌های اعماق دریا است.
نخست، ایالات متحده باید قانونی را که الزام می‌کند تمام کابل‌های اعماق دریا که از بستر دریای فدرال عبور می‌کنند از جنس «کابل های تاریک» باشد را تصویب کند. این ایده مورد حمایت Sunakباعث می‌شود که تنها مالکان خصوصی و مقامات دولتی از محل کابل اعماق دریا مطلع باشند. با کاهش تعداد طرف‌هایی که از مکان کابل‌های مهم آگاه هستند، این کابل‌ها در تئوری با تهدیدات خرابکاری عمدی کمتری مواجه خواهند شد.
دوم، ایالات متحده باید با کمیته بین‌المللی حفاظت از کابل (ICPC)، سازمانی متشکل از ۱۹۰ عضو که ۹۸ درصد از کابل‌های ارتباطی اعماق دریای جهان(که ۳۶ سازمان مستقر در ایالات متحده وجود دارد) را در اختیار دارند، هماهنگی‌های لازم را انجام دهد تا استانداردهای جدیدی را برای کابل کشی در نظر بگیرند. اگرچه کابل‌هایی به اندازه شلنگ باغچه ممکن است مطابق با قوانین فعلی باشند، استاندارد جدید می‌تواند فقط شامل گذاشتن کابل‌های تیره و اجباری کردن بستر مناسب برای نقاط فرود کابل- جایی که کابل‌ها به زمین می‌افتند، باشد. نیاز به کار در داخل ICPC از این واقعیت ناشی می‌شود که کابل تنها به اندازه ضعیف‌‌ترین نقطه آن قوی است و قوانین و سیاست‌های مستقر در ایالات متحده دسترسی قضایی محدودی دارند. دولت باید با کنگره همکاری کند تا این نوع هماهنگی را در اولویت قرار دهد.
سوم، ایالات متحده باید اقدامات نظارتی بر کابل‌های اعماق دریا را تحت یک کارگزاری متمرکز کند. در حال حاضر، آژانس مسئول چنین نظارتی به وضعیت قانونی بستر دریای مورد نظر بستگی دارد- نتیجه حاصله در هم ریخته و غیرعملی است. به عنوان مثال، اداره ملی اقیانوسی و جوی بر کابل‌هایی که در پناهگاه‌های دریایی ملی گذاشته می‌شود، اعمال قدرت می‌کند؛ در حالی که کمیسیون تنظیم مقررات انرژی فدرال این اختیار را در رابطه با کابل‌هایی که در فلات قاره نصب می‌شود، دارد. چندین آژانس دیگر مانند کمیسیون ارتباطات فدرال نیز با صدور مجوز برای کابل‌ها بر رژیم حفاظت از کابل‌های اعماق دریای کشور تاثیر می‌گذارد. بر اساس گزارشی که در سال ۲۰۱۴ توسط شورای امنیت، اعتبار و همکاری ارتباطات منتشر شد، «سازمان‌های فدرال معمولا حتی در هماهنگی‌های موقت برای اطمینان از حفاظت از کابل‌های اعماق دریا میان خود و با همتایان ایالتی و محلی شکست می‌خورند». اگر ایالات متحده زمانی بخواهد نهادهای خصوصی در به اشتراک گذاشتن اطلاعات حساس در مورد کابل‌های اعماق دریای خود با دولت فدرال احساس راحتی کنند، باید به آن‌ها نشان دهد که اطلاعات آن‌ها به گونه‌ای جمع‌آوری و توزیع می‌شود که قابل اجرا باشد. این همچنین مستلزم بهبود اشتراک‌گذاری اطلاعات بین دولت فدرال و دولت‌های ایالتی و محلی است.
انتقال انرژی‌های تجدیدپذیر و جریان ارتباطات اینترنتی به حفاظت از سیستم کابلی اعماق دریا بستگی دارد. قوانین بین‌المللی و داخلی ابزاری ناکافی برای جلوگیری از تداخل این کابل‌ها و ایجاد هماهنگی میان نهادهای خصوصی و عمومی می‌باشد. دولت بایدن باید به منظور محافظت از سیستم کابلی اعماق دریا با نهادها و سازمان‌های خصوصی برای ایجاد استانداردهای جدیدی که تشخیص کابل‌ها و شکستن آن‌ها را سخت‌تر می‌کند، همکاری نزدیکی داشته باشد.[۶]
[۱] https://www.lawfareblog.com/protecting-undersea-cable-system
[2] Garrett Hinck
[3] Fareed Zakaria
[4] Hinck
[5] James Kraska
[6] ویراستار ادبی: صادق بشیره(گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)