آیا تحریم‌های آمریکا و بریتانیا علیه سرمایه‌گذاران خصوصی در مناقشه روسیه و اوکراین به عنوان اقدامات متقابل در حقوق مسئولیت بین‌المللی قابل توجیه است؟[۱]
Weihang Zhou
مترجم: مهریار راشدی
دانشجوی دکتری حقوق بین‌الملل دانشگاه علامه طباطبایی
ویراستار علمی: دکتر فاطمه کیهانلو
عضو هیئت علمی دانشگاه آزاد اسلامی
زمینه‌ها و مسائل
درگیری بین روسیه و اوکراین همچنان با واکنش‌های بین‌المللی از سوی کشورهایی فراتر از کانون نگرانی‌ها مواجه است. همین چند ماه پیش وزیر امور خارجه ایالات متحده با صدور بیانیه‌ای مطبوعاتی از تحریم هلدینگ USM متعلق به آلیشِر عثمانوف، الیگارش روسی و دیگر شرکت‌هایش با همکاری بریتانیا خبر داد. این اقدامات شامل مسدود کردن تمام اموال و منافع [ناشی از] اموال شرکت‌های تعیین شده است. هولدینگ USM با استناد به سهم کمتر از ۵۰ درصدی عثمانوف و عدم دخالت او در مدیریت شرکت برای یک دوره قابل توجه از اقدامات مالی به دلیل “غیرعادلانه و بی‌اساس” انتقاد کرد. البته ممکن است درباره ویژگی‌های این تحریم‌ها در سطح مفهومی بحث‌هایی وجود داشته باشد. به عنوان مثال ممکن است این باور وجود داشته باشد که آن‌ها واکنش‌های غیردوستانه و در عین حال قانونی در چارچوب حقوق بین الملل هستند. در این نوشتار فرض بر این است که این تحریم ها در ظاهر متخلفانه هستند؛ زیرا احتمالا ناقض تعهدات بین‌المللی ایالات متحده آمریکا و بریتانیا هستند. به عنوان مثال آن‌ها ممکن است مصادره بدون پرداخت غرامت سریع، کافی و موثر باشند که عموما توسط موافقت‌نامه‌های سرمایه‌گذاری بین‌المللی یا حقوق بین‌الملل عرفی ممنوع شده‌اند. برای توجیه تحریم‌ها، برخی از کشورها و محققان استدلال جالب دیگری را ارائه کرده‌اند؛ آن‌ها می‌توانند نوعی اقدام متقابل باشند(به عنوان مثال اینجا، اینجا و اینجا را ببینید)، همانطور که در مواد طرح مسئولیت دولت‌ها برای اعمال متخلفانه بین‌المللی(۲۰۰۱) توسط کمیسیون حقوق بین‌الملل بیان شده است.
طبق مواد [طرح] مسئولیت [بین المللی] دولت، اقدامات متقابل ممکن است برای جلوگیری از نقض بالقوه برخی تعهدات بین‌المللی یک دولت در قبال دولت دیگر استفاده شود، مشروط بر این که این رفتار در پاسخ به یک فعل متخلفانه بین‌المللی ارتکاب یافته توسط دولت دیگر انجام می‌شود و به منظور تشویق دولت دیگر به انجام تعهدات بین‌المللی خود است. برای اِعمال این امر در سناریوی بالا، تحریم‌های اِعمال‌شده علیه شرکت‌های روسی ممکن است به عنوان اقدامات متقابل قانونی در پاسخ به نقض ممنوعیت استفاده از زور و تجاوز(به عنوان مثال اینجا را ببینید) توسط روسیه به همراه سایر تعهدات حقوق بین‌الملل بشر و حقوق بین‌الملل بشردوستانه (به عنوان مثال به اینجا مراجعه کنید) تلقی شود. با این وجود بر اساس قواعد مسئولیت دولت دو ایراد نظری ممکن است مطرح شود. اولا، چگونه ایالات متحده آمریکا و بریتانیا که کشور آسیب دیده در درگیری روسیه و اوکراین نیستند، می‌توانند به اقدامات متقابل علیه روسیه متوسل شوند؟ ثانیا، اقدامات متقابل چگونه می‌تواند سرمایه‌گذاران خصوصی روسیه را به جای روسیه یا دارایی‌های دولت [روسیه] هدف قرار دهد؟ در این نوشتار استدلال می‌شود که می‌توان این شبهات را رد کرد.
دولت‌هایی غیر از دولت آسیب‌دیده به عنوان آغازگر اقدامات متقابل
به نظر می‌رسد دو راه برای دولت‌ها باز است تا مشروط به ماهیت تعهدات نقض‌شده توسط متخلف اولیه، به تثبیت موقعیت خود برای اجرای اقدامات متقابل بر اساس مواد [طرح] کمیسیون حقوق بین‌الملل درباره مسئولیت [بین المللی] دولت بپردازند. بر اساس ماده ۴۲، اگر تعهد مورد بحث در قبال دولت به تنهایی یا به عنوان یکی از طرف‌های تعهدات به هم وابسته نقض شود، آن‌گاه دولت‌ها در رابطه با متخلف اولیه، دولت‌های آسیب‌دیده هستند و در نتیجه به موجب ماده ۴۹ حق دارند با اقدامات متقابل علیه آن [دولت] واکنش نشان دهند.
از سوی دیگر اگر تعهد نقض شده از جمله تعهدات عام الشمول گروهی یا تعهدات عام الشمول باشد که در ماده ۴۸ مقرر شده است، می توان ادعا کرد که حتی کشورهایی که دولت آسیب دیده نیستند نیز حق دارند در برابر متخلف اولیه، اقدامات متقابل اتخاذ کنند، هر چند شایان ذکر است که عبارت ماده ۵۴ در این مورد بی‌طرف است؛ زیرا صرفا به کشورهایی غیر از دولت آسیب‌دیده اجازه می‌دهد “اقدامات قانونی” اتخاذ کنند.
آنچه که با تهاجم روسیه به اوکراین نقض شده است، همانطور که قبلا ذکر شد، تعهد به غیرقانونی بودن تجاوز و عدم استفاده از زور، همراه با سایر تعهدات بر اساس حقوق بین‌الملل بشر و حقوق بین‌الملل بشردوستانه است.
اعتقاد بر این است که این تعهدات همان گونه که در مجموعه ای از تصمیمات دیوان بین‌المللی دادگستری بیان شده(به عنوان مثال در پاراگراف‌های ۳۳ و ۳۴ پرونده بارسلونا تراکشن) و در تعداد زیادی از آثار آکادمیک نیز مورد اشاره قرار گرفته است(به عنوان مثال اینجا را ببینید)، تعهدات عام الشمول هستند. ممکن است برخی اظهار کنند که ایالات متحده آمریکا و بریتانیا می‌توانند کشورهای آسیب‌دیده در معنای ماده ۴۲ باشند. در حالی که نقض این تعهدات تا حدی می‌تواند به آن‌ها آسیب وارد کند. چنین تعریف موسع و عمومی از آسیب به عنوان [تعریف با وصف] فراقانونی و گمراه‌کننده توسط اعضای کمیسیون حقوق بین‌الملل رد شده و بنابراین باید از آن اجتناب شود. در این رابطه ایالات متحده و بریتانیا باید به طور مناسب‌تری به عنوان کشورهایی در نظر گرفته شوند که از نظر قانونی آسیبی ندیده‌اند اما منافع قانونی در تضمین پایبندی روسیه به تعهداتش دارند. البته قابل توجه است که حق این کشورها برای اتخاذ اقدامات متقابل موضوع بحث و جدل بوده است؛ به ویژه وقتی صحبت از شرح ماده ۵۴ به میان می‌آید.
در واقع این مقرره تنها به عنوان یک شرط بدون پیش‌داوری بیان شده است که با لحن سازش و تراضی پیش‌نویس شده است. امکان اِعمال این حق توسط کشورهایی که آسیب دیده‌اند را باز می‌گذارد و در عین حال از تایید صریح خودداری می‌کند. نظریه تفسیری کمیسیون حقوق بین‌الملل نیز رویه در این مورد را «محدود و در مرحله جنینی» می‌داند. دیوان بین‌المللی دادگستری نیز در مورد این موضوع سکوت اختیار کرده است. در مواجهه با تردید و ابهام، برخی بر این باورند که از زمان تصویب مواد [طرح] کمیسیون حقوق بین‌الملل در مورد مسئولیت [بین‌المللی] دولت، مفهوم اقدامات متقابل توسط دولت‌های غیرآسیب‌دیده به طور ضمنی با رویه دولتی و اعتقاد حقوقی مورد تایید قرار گرفته و در حال حاضر ریشه در حقوق بین‌الملل عرفی دارد(مثلا اینجا، اینجا، اینجا، اینجا را ببینید). اگر این مورد پذیرفته شود، ایالات متحده آمریکا و بریتانیا باید حق اتخاذ اقدامات متقابل علیه روسیه را داشته باشند. در واقع در مواجهه با روسیه که ممنوعیت استفاده از زور را تا حد حمله مسلحانه نقض می‌کند، اجازه دادن به آن‌ها برای انجام اقدامات غیرقهری نیز منطقی خواهد بود.
به هر حال به کشورهایی غیر از کشور آسیب‌دیده، حق دفاع مشروع دسته جمعی داده شده است، به این معنی که به درخواست دولت قربانی مجاز به انجام اقدامات قهری در این موقعیت هستند. بنابراین معقول به نظر می‌رسد که حالتی با شدت کمتر، یعنی حالتی که شامل استفاده از زور نباشد، به عنوان یک گزینه برای کشورهایی غیر از کشور آسیب دیده مانند ایالات متحده آمریکا و بریتانیا در اینجا مجاز باشد.
سرمایه‌گذاران خصوصی به عنوان اهداف اقدامات متقابل
سوال دیگری باقی می‌ماند؛ در چارچوب حقوق بین‌الملل عام آیا اقداماتی که علیه سرمایه‌گذاران خصوصی انجام می‌شود را می‌توان بر اساس اقدامات متقابل توجیه کرد و بدین ترتیب ایالات متحده آمریکا و بریتانیا را فاقد مسئولیت بین‌المللی دانست؟ مطمئنا ممکن است در مورد اتکای بر اقدامات متقابل برای منطقی جلوه دادن تحریم‌های اعمال شده علیه دولت روسیه و دارایی‌های حاکمیتیِ آن نیز تردید وجود داشته باشد. آن‌ها از تحریم‌هایی که علیه سرمایه‌گذاران خصوصی روسیه که این تحلیل بر آن‌ها تمرکز دارد، متمایز هستند. تدابیر اتخاذشده توسط دولت میزبان علیه سرمایه‌گذاران خصوصی، به عنوان مثال مسدود کردن دارایی ها یا ممانعت از انجام معاملات با آن‌ها، در بسیاری از موارد تعهدات دولت میزبان را نقض می‌کند. به عنوان مثال ممکن است دولت میزبان به [تعهد] دسترسی به بازار یا سایر تعهدات موجود در حقوق تجارت بین‌الملل که در قبال دولت متبوع سرمایه‌گذاران خصوصی بر عهده گرفته، عمل نکند. مقررات مربوط به اقدامات متقابل مسلما قانونی بودن اِعمال اقدامات متقابل دولت میزبان را تایید می کند. این را می‌توان از تعهدات مندرج در ماده ۵۰ استنباط کرد که در عداد اِعمال اقدامات متقابل دولت میزبان باقی می‌مانند؛ زیرا این فهرست شامل تعهدات بر اساس حقوق تجارت بین‌الملل نمی‌شود. در این رابطه این رفتار ممکن است در محدوده اقدامات متقابل معتبر قرار گیرد. در صورتی که دولت متبوع [سرمایه‌گذار به دلیل ارتکاب] فعل متخلفانه بین‌المللی مسئولیت داشته باشد، همانطور که ماده ۲۲ اشاره می کند، رافع وصف متخلفانه [اقدام دولت میزبان] خواهد بود. به عبارت دیگر دولت میزبان می‌تواند به طور موقت پایبندی خود را با تعهدات فوق به دولت متبوع [سرمایه گذار] که مرتکب فعل متخلفانه بین‌المللی شده است، به حالت تعلیق درآورد بدون این که مسئولیتی داشته باشد.
با این حال همانطور که قبلا ذکر شد، اقدامات ممکن است نه تنها در قبال دولت متبوع بلکه برای نقض تعهدات در قبال سرمایه‌گذاران خصوصی که تحت موافقت‌نامه‌های سرمایه‌گذاری دوجانبه یا چندجانبه بر عهده گرفته‌شده، غیرقانونی تلقی شوند. این موارد نقض آشکار حقوق بین‌الملل سرمایه‌گذاری ممکن است منجر به دعاوی حقوقی از سوی سرمایه‌گذاران خصوصی علیه دولت میزبان شود. این‌جاست که اوضاع نامطمئن‌تر می‌شود. مواد [طرح] کمیسیون حقوق بین‌الملل در مورد مسئولیت [بین‌المللی] دولت، رژیم بین‌الدولی مسئولیت بین المللی را پیش‌بینی می‌کند. در نظریه تفسیری اذعان می‌شود که اقدامات متقابل ممکن است «اتفاقا بر موقعیت دولت‌های ثالث یا در واقع سایر اشخاص ثالث تاثیر بگذارد» و اگر این طرف‌ها «هیچ حقوق فردی در این مورد نداشته باشند، نمی‌توانند طرح دعوی کنند». بر این اساس به نظر می‌رسد که این مورد به این موضوع مربوط می‌شود که آیا سرمایه‌گذاران خصوصی «شخص ثالث» هستند که از حقوق فردی برخوردارند و اقدامات متقابل دولت میزبان نمی‌تواند متعرض شود.
ادعای برخورداری سرمایه‌گذاران خصوصی از حقوق فردی خاص زمانی که حقوق فردی مانند حقوق بشر به طور محکم در حقوق بین‌الملل تثبیت شده باشد، راهگشا نیست(مثلا به بحث پاپارینسکیس در اینجا در صفحات ۶۲۴-۶۲۲ مراجعه کنید). به درستی مشاهده شده است که حقوق سرمایه‌گذاران خصوصی از منظر تعهدات دولت‌های متبوع و میزبان با حقوق بشر مشابه نیست. تعهدات در چارچوب موافقت‌نامه‌های سرمایه‌گذاری بین‌المللی، متقابل هستند؛ زیرا عملکرد دولت متبوع در قبال آن‌ها به [عملکرد] دولت میزبان بستگی دارد و بالعکس که در مورد حقوق بشرِ «یکپارچه» صادق نیست.
در حالی که این ماهیت عمل متقابل مربوط به روابط بین‌الدولی در موافقت‌نامه‌های سرمایه‌گذاری بین‌المللی است، برخی از نویسندگان معتقدند که با توجه به قواعد تفسیر معاهده و در نهایت قصد دولت‌های عضو، حقوق سرمایه‌گذاران در روابط حقوقیشان با دولت میزبان باید برگرفته از آن رابطه حقوقی بین‌الدولی تلقی شود. با وجود قابل قبول بودن، کاملا مشخص نیست که آیا داشتن «حقوق اشتقاقی» معادل عدم برخورداری از «حقوق فردی» است که مخالف اقدامات متقابل دولت میزبان است یا خیر. به هر حال منش حقوق را نباید با دارندگان آن حقوق اشتباه گرفت(به اینجا در بند ۴۲۶ مراجعه کنید). همچنین ممکن است تصنعی باشد که حقوق رویه‌ای سرمایه‌گذاران خصوصی را از حقوق ماهوی متمایز کنیم و همانطور که برخی از آرای داوری اعلام می‌کنند(به عنوان مثال اینجا پاراگراف ۱۶۳ را ببینید)، بگوییم که فقط حقوق [ماهوی] در ید دولت متبوع می‌ماند؛ زیرا که دولت متبوع نه بر طی مراحل پرونده نظارت دارد و نه پس از آن غرامت دریافت می‌کند(به عنوان مثال به اینجا پاراگراف‌های ۱۶۷ تا ۱۷۶ مراجعه کنید).
همانطور که برخی از محققان پیشنهاد می‌کنند، سرمایه‌گذاران خصوصی در اینجا می‌توانند به راحتی در مدل ذی‌نفعان شخص ثالث در حقوق قراردادها قرار گیرند؛ زیرا آن‌ها از توافق بین دولت‌های عضو سود می‌برند. روابط حقوقی سرمایه‌گذاران خصوصی با دولت میزبان، در عین داشتن حقوق فردی، در قیاس با اصول حقوق قراردادها، توسط روابط بین‌الدولی که از آن‌جا ناشی می‌شوند محدود شده و مستعد اقدامات متقابل هستند.
نتیجه
یک سال پس از تهاجم روسیه به اوکراین، شاهد تحریم‌هایی از سوی دولت‌هایی غیر از دولت آسیب‌دیده از جمله ایالات متحده آمریکا و بریتانیا، علیه روسیه و سرمایه‌گذاران خصوصی آن بودیم. تاسف‌بار است، این اقدامات به طور غیرقابل انکاری داده‌های ارزشمندی را به آزمایشگاه حقوق‌دانان بین‌المللی برای ارزیابی نظام حقوقی بین‌المللی کنونی وارد می کند. بررسی چگونگی توجیه اقدامات متقابل در حقوق مسئولیت بین‌المللی در چارچوب تحریم سرمایه‌گذاران خصوصیِ یک کشور متخلف جالب است. همانطور که در بخش‌های قبل بررسی کردیم، دو چالش نظری بالقوه برای استناد به این توجیه وجود دارد اما غیرقابل حل نیستند.[۲]
[۱] https://www.ejiltalk.org/sanctions-imposed-on-private-investors-by-the-us-and-the-uk-in-the-russian-ukrainian-conflict-justifiable-as-countermeasures-in-the-law-of-international-responsibility/
[2] ویراستار ادبی: صادق بشیره(گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)